Источники административного права федеральные законы. Источники административного права, их виды

03.04.2019

Под источниками административного права обычно понимаются высшие формы выражения административно-правовых норм. Такого рода нормы (административно-правовые) содержатся не только в чисто административно-правовых актах – например, в Кодексе законов об административных правонарушениях, в положениях о министерствах и других органах исполнительной власти, в издаваемых ими нормативных актах, но и в более политически и юридически значимых нормативных актах – в Конституции РФ, конституциях республик в составе РФ, в федеральных конституционных законах, федеральных законах, нормативных указах Президента РФ.

Сложность и разнообразность административно-правовых норм обусловливают значительное разнообразие источников административного права, о чем частично выше уже говорилось.

Рассмотрим последовательно основные источники административного права и их основные особенности.

1. Конституция Российской Федерации. Конституция в широком смысле – основной источник российского права в целом и во многом его отдельных отраслей. Значительная часть правовых норм, содержащихся в Конституции, имеет административно-правовую направленность, является по характеру источником административного права. Это, например, ст.110 – 117, ч. 2 ст.77; ч.1, 2, 3 ст.78, определяющие основные принципы организации и деятельности органов исполнительной власти.

2. Федеральные конституционные законы, федеральные законы. К числу федеральных законов относятся: Федеральный закон «О государственном регулировании внешнеторговой деятельности» от 8 декабря 2003 г.; Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности в Российской Федерации» от 3 апреля 1995 г (ред. от 05.05.2007).; Федеральный закон «О внешней разведке» от 10 января 1996 г.(ред. от 14.02.2007) и др.

Следует сказать об одной принципиальной новелле, связанной с законодательной формой источников административного права. Согласно Конституции РФ, законодательные акты принимаются не только на федеральном и республиканском уровнях (ст. 5, 76, 105, 108), но и представительными органами всех субъектов РФ (края, области, города федерального значения, автономная область, автономные округа). Данное положение серьезно расширяет законодательную форму источников административного права.

3. Нормативные указы Президента РФ. Правда ст. 90 Конституции РФ не использует формулировку «нормативные указы», а говорит об указах и распоряжениях Президента РФ. А вот в ч. 1 ст. 115 Конституции РФ применена формулировка «нормативные указы Президента Российской Федерации». В ст. 125 (п. «а» ч. 2) говорится о нормативных актах Президента РФ. В силу того, что законодательная деятельность Государственной Думы и Федерального Собрания в целом не всегда поспевает за потребностями и быстропроисходящими изменениями политического, социально-экономического и государственно-правового развития, Президент РФ достаточно активно использует в своей работе издание нормативных указов, относящихся к различным отраслям российского права, в том числе административного. Таковыми является, например, нормативные указы Президента РФ от 30 сентября 1992 г., посвященные федеральным органам исполнительной власти, концептуальный по характеру Указ от 10 января 1994 г. о структуре федеральных органов исполнительной власти в четырех разновидностях.

4. Нормативные постановления Правительства российской Федерации. Однако ст. 115 Конституции РФ не содержит формулировки «нормативные постановления Правительства». В ней сказано: «правительство Российской Федерации издает постановления и распоряжения …» Отсутствие термина «нормативные» дает, по-видимому, основание считать, что не все постановления Правительства – нормативные по своему характеру. Кроме того, возникает вопрос о природе распоряжений Правительства: имеются ли среди них такие, которые являются ненормативными, и в каких случаях они могут быть отнесены к источникам административного права.

Помимо сказанного, Правительство РФ ведет активную деятельность в области административно-правового нормотворчества: утверждает акты об органах исполнительной власти, издает правила, положения и иные акты, содержащие административно-правовые нормы либо целиком посвященные административно-правовым вопросам. В первую очередь, это положения о федеральных министерствах и других органах исполнительной власти, например, Положение о Министерстве финансов Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 6 марта 1998 г.); Положение о Министерстве труда и социального развития Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ 23 апреля 1997 г.); Положение о Государственном комитете по стандартизации и метрологии Российской Федерации (утверждено постановлением Правительства РФ от 7 мая 1999 г.).

Помимо перечисленных, источниками административного права являются общие правила, типовые положения и другие акты, издаваемые Правительством РФ, например, Положение по применению контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением, Правила бытового обслуживания населения РФ, правила оказания услуг общественного питания.

5. Приказы, инструкции, распоряжения, указания, методические рекомендации, издаваемые федеральными министерствами, государственными комитетами, федеральными службами, российскими агентствами, федеральными надзорами и другими органами исполнительной власти. При том непременном условии, что в названных актах содержатся административно-правовые нормы, которые распространяют свое действие на соответствующие отрасли и сферы государственного управления либо имеют общеобязательный (надведомственный) характер, такие акты, содержащие административно-правовые нормы надведомственного характера издают, например, Министерство финансов РФ, Министерство здравоохранения РФ, Министерство РФ по налогам и сборам и некоторые другие.

Среди источников административного права важную роль играют комплексные законы-кодексы, например, Кодекс РФ об административных правонарушениях, Таможенный кодекс РФ, Гражданский кодекс РФ, Водный кодекс РФ, которые содержат значительное количество норм административного права. В частности, глава 63 таможенного кодекса РФ называется «Административные правонарушения, посягающие на нормальную деятельность таможенных органов Российской Федерации, ответственность за такие правонарушения, производство по делам о них и рассмотрение этих дел». В Трудовом кодексе РФ, являющимся фундаментом трудового законодательства и трудового права, содержатся административно-правовые нормы – главы «Коллективный договор», «Трудовой договор (контракт)» и ряд других. Являясь нормами трудового права, названные нормы теснейшим образом связаны с одним из основных институтов административного права – государственной службы, статусом служащих, отношениями, возникающими в процессе служебной деятельности.

Необходимо подчеркнуть роль источников административного права на уровне субъектов РФ, издаваемых органами государственной власти нормативных актов, содержащих административно-правовые нормы. К этим актам относятся конституции и иные нормативно-правовые акты республик в составе РФ; уставы и законы краев и областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов, а также постановления и распоряжения глав администраций данных субъектов РФ.

В связи с многопрофильностью, динамизмом и недостаточной разработанностью многих вопрос административного права необходимы его систематизация и кодификация. Эта проблема требует самостоятельного исследования, что обусловлено в первую очередь коренной реформой многих административных институтов, которая последовательно проводится в России.

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Нормативные акты в установленном порядке обязательно должны быть зарегистрированы и опубликованы.

Характерным для отрасли административного права является наличие множества источников. Административное право кодифицировано лишь частично.

Новый Кодекс об административных правонарушениях (КоАП) от 30 декабря 2001 г. состоит в большей степени из норм процессуального характера.

КоАП определяет задачи и принципы законодательства об административных правонарушениях, перечень видов административных наказаний и правила их применения, органы и должностные лица, уполномоченные рассматривать дела об административных правонарушениях, порядок производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, порядок исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. Это требует изложение источников административного права в определенной последовательности по их юридической силе.

К источникам административного права относятся:

1. Конституция РФ - основной источник любого права, в том числе и административного. В Конституции закрепляются основные права и свободы личности, реализуемые преимущественно в сфере государственного управления, формирование и деятельность органов исполнительной власти, разграничение функций органов исполнительной власти РФ и субъектов РФ.

2.Международно-правовые договора и соглашения.

3.Федеральные законы и кодексы, такие как «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ», «О гражданстве Российской Федерации», «Об основных гарантиях избирательных прав и право на участие в референдуме граждан РФ» и т.д.

4. Законы субъектов РФ. Например, Законодательным собранием Ростовской области принят областной закон от 25 октября 2002 г. № 273-ЗС «Об административных правонарушениях». Правовой основой данного областного закона являются Конституция РФ, Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях, Устав Ростовской области.

5. Указы и распоряжения Президента РФ.

6. Постановление и распоряжение Правительства РФ (Постановления правительств субъектов РФ).

7. Ведомственные нормативные акты (приказы министров, председателей государственных комитетов, инструкции, наставления, уставы и т.д.).

8. Акты субъектов Российской Федерации.

9. Ведомственные акты субъектов РФ.

10. Ведомственные акты местного самоуправления.

Административное право относится к числу самых несистематизированных, а тем более - некодифицированных отраслей правовой системы России. Во многом это объясняется его многопрофильностью.

Кроме того, в системе источников административного права наблюдаются такие нормативно-правовые акты, которые содержат нормы нескольких отраслей права (например, гражданского и административного, как в Законе РФ от 7 февраля 1992 г. N 2300-1 "О защите прав потребителей").

Причиной такого видимого многообразия источников отрасли служит многогранность его предмета и универсальный характер метода правового регулирования. Действительно, государственно-управленческое воздействие имеет место практически во всех сферах жизнедеятельности общества , а императивный характер правового воздействия задействован повсеместно, за исключением тех определенных областей и сфер, где действуют другие принципы правового регулирования (как, например, в конституционном, трудовом или гражданском праве).

Еще одна выделяемая многими особенность источников административного права - это преобладание в их числе подзаконных нормативно-правовых актов. Потребности регламентации управленческой деятельности государства , основанные на общих принципах законности в государственном управлении , порождают необходимость легального разъяснения, детализации тех или иных административно-правовых норм, содержащихся в международных соглашениях, конституции, федеральных и федеральных конституционных законах. Кроме того, нормативно-правовые акты Правительства РФ или Президента РФ в каком-то смысле могут являться и актами управления (например, когда Правительство РФ своим постановлением устанавливает тарифы на продукцию естественных монополий или квоты в сфере внешнеэкономической деятельности).

Именно в связи с этой особенностью административное законодательство характеризуется чрезвычайно обширным кругом подзаконных источников, часть из которых содержит общерегулятивные нормы административного права в той или иной сфере, утверждая правила, регламенты, положения и т.д., а часть - нормы права, предназначенные для регулирования какой-либо определенной "частной" ситуации на основе более общих норм, утвержденных актом более высокой юридической силы.

Виды источников административного права

Постановления Правительства РФ в соответствии со ст. 115 Конституции РФ обязательны к исполнению в Российской Федерации. Однако в случае их противоречия Конституции РФ, федеральным законам и указам Президента РФ они могут отменяться Президентом РФ.

Источниками административного права могут быть нормативно-правовые акты администраций (правительств) различных субъектов Российской Федерации.

6. Нормативно-правовые акты федеральных и региональных органов исполнительной власти, а также органов местного самоуправления , которым переданы отдельные государственно-властные полномочия, и других уполномоченных государством органов и организаций. Данная группа источников административного права наиболее численно обширна. Основным видом нормативно-правового акта, принимаемого на уровне органов исполнительной власти, является приказ, содержащий нормы административного права. Кроме того, это могут быть принимаемые в качестве самостоятельного нормативно-правового акта положение или инструкция (такие акты принимает в основном Центральный банк РФ). В соответствии с Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. N 763 "О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти" все нормативно-правовые акты, затрагивающие права и свободы граждан, подлежат обязательной государственной регистрации в органах юстиции.

С изданием Президентом РФ Указа от 9 марта 2004 г. N 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" на федеральном уровне соответствующие нормативно-правовые акты могут приниматься только министерствами и приравненными к ним органами. Нормотворчество федеральных служб и федеральных агентств запрещено. Однако в правовой системе продолжают действовать такие акты, как Приказ Росавтодора России от 21 января 2000 г. N 16 "Об утверждении Методических указаний об отражении в бухгалтерском учете операций по договору лизинга", Приказ Госстроя России от 6 сентября 2002 г. N 201 "Об утверждении нормативов затрат на содержание профессиональной горноспасательной службы в транспортном строительстве" и многие другие. На уровне регионов изданием норм административного права занимаются все органы исполнительной власти.

Источниками административного права являются также часть нормативно-правовых актов исполнительных органов местного самоуправления , так как в соответствии с ч. 2 ст. 132 Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями, реализация которых подконтрольна государству, с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств.

Помимо вышеуказанных к источникам административного права относят и некоторые другие виды правовых актов. Так, Д.Н. Бахрах в зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы административного права, делит все источники административного права на несколько групп:

акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов (куда, помимо прочего отнесены декларации, положения, акты об амнистии и другие акты палат Федерального собрания РФ);
акты Президента Российской Федерации (в том числе и распоряжения, как известно, не носящие нормативного характера);
акты государственной администрации (включая акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства РФ, Верховного Суда РФ , а также ненормативные акты Правительства РФ - распоряжения);
акты муниципальных органов;
публичные договоры (международные договоры, федеративные договоры, административные договоры, соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов , работодателей и Правительством России либо администрациями субъектов Федерации);
акты правосудия (а именно: акты судов , которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России, а также постановления Конституционного Суда РФ и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации);
административные обыкновения (под которыми понимаются, прежде всего, правила деятельности в отдельных государственных организациях, т.е. локальные нормы).

Ю.А. Тихомиров, выделяя две подгруппы источников административного права, причисляет к первой из них так называемые "собственные источники административного права":

административно-правовые идеи и концепции;
правовые акты органов исполнительной власти РФ и ее субъектов, включая акты правительств, администраций и ведомственные акты;
правовые акты государственных акционерных обществ , корпораций, финансово-промышленных групп и иных хозяйственно-управленческих объединений;
акты государственных унитарных предприятий , учреждений и организаций;
управленческие соглашения.

Вторую подсистему источников, по мнению Ю.А. Тихомирова, составляют:

нормы Конституции РФ, конституции республик, уставы областей и иных субъектов РФ;
законы РФ и ее субъектов;
указы Президента РФ и акты президентов, глав республик;

решения судебных органов (Конституционного Суда применительно к спорам о компетенции, Высшего Арбитражного Суда - к спорам административного характера, в будущем - решения органов административной юстиции).

По нашему мнению, расширение круга источников административного права, производимое вышеуказанными учеными, не во всем оправдано. Действительно, можно согласиться с тем, что роль источника норм административного права может играть публичный договор, в том числе и договор административный, то есть такой, в котором закрепляется, скажем, передача полномочий от одного властного органа другому, или федеративный, определяющий разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектом.

Так, в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных субъектов Российской Федерации" предусмотрена возможность использования такой разновидности источника норм права, как договор о разграничении полномочий между органами государственной власти субъекта Российской Федерации и органами государственной власти России. Допускается заключение таких договоров только в случае, если это обусловлено экономическими, географическими и иными особенностями субъекта Российской Федерации, и в той мере, в которой указанными особенностями определено иное, чем это установлено федеральными законами, разграничение полномочий. В договоре о разграничении полномочий:

устанавливается перечень полномочий федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъекта Российской Федерации, разграничение которых производится иначе, чем это установлено федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации;
определяются условия и порядок осуществления этих полномочий, конкретные права и обязанности сторон, срок действия договора о разграничении полномочий и порядок продления данного срока , а также основания и порядок досрочного расторжения договора о разграничении полномочий.

Договор о разграничении полномочий подписывается Президентом РФ и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Срок действия договора о разграничении полномочий не может превышать десять лет.

Однако, следует иметь в виду, что документ вступает в силу лишь со дня вступления в силу федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий, если указанным федеральным законом не установлено иное. Кроме того, договор о разграничении полномочий имеет силу федерального закона и может быть изменен, его действие может быть приостановлено только путем внесения в него изменений и (или) дополнений в порядке, установленном для заключения и вступления в силу договора о разграничении полномочий. Таким образом, источником все же остается по-прежнему федеральный закон, а не договор.

Дополнительным видом источника административного права можно считать также соглашение, заключенное между федеральными и региональными органами исполнительной власти о передаче друг другу части полномочий. Соглашения заключаются в случае, если осуществление части полномочий не может быть возложено федеральным законом в равной мере на исполнительные органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В соглашении определяются условия и порядок передачи осуществления части полномочий, в том числе порядок их финансирования, срок действия соглашения, ответственность сторон соглашения, основания и порядок его досрочного расторжения, иные вопросы, связанные с исполнением положений соглашения.

Соглашение подписывается руководителем федерального органа исполнительной власти и высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Соглашения также считаются заключенными и вступают в силу только после их утверждения постановлениями Правительства РФ и официального опубликования в установленном порядке.

Отнесение к системе источников административного права актов правосудия и локальных норм (обыкновений), а также административно-правовых идей, по нашему мнению, также недопустимо с точки зрения теории права в целом.

С нашей точки зрения, при употреблении термина "административное законодательство" всегда надо отдавать себе отчет, в каком смысле, широком или узком, используется данный термин. Действительно, данное обстоятельство делает использование указанного термина неудобным в силу двусмысленности, однако, это не означает, что применение понятия административного законодательства в смысле всей совокупности источников административного права (если, конечно, не расширять их спектр за счет административных обыкновений и судебных актов) абсолютно неверно или некорректно. Таким образом, в широком смысле слова административное законодательство - это и есть система источников административного права, в то время как в собственном, т.е. узком, смысле слова, - это только совокупность законов, содержащих нормы отрасли.

Система источников административного права представляет собой взаимосвязанную совокупность различных нормативно-правовых актов , содержащих нормы административного права. Для характеристики системы необходимо выделить основные ее элементы и обозначить общие принципы их взаимодействия.

Прежде всего, в систему источников административного права входят две основные группы нормативно-правовых актов в соответствии с федеративным устройством нашего государства : федеральные, региональные и местные. Помимо этого все акты, являющиеся источниками административного права, (как федеральные, так и региональные, и местные) следует подразделить на законодательные и подзаконные, выделив отдельно международные договоры .

На фоне выделенных классификационных критериев осветим соотношение и взаимодействие элементов системы. Итак, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации . Это означает, что в сфере административного права (включая вопросы административного процесса) издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации", на что указывает ч. 2 ст. 76 Конституции РФ. Следовательно, складывается ситуация, при которой субъекты Российской Федерации должны согласовывать положения принимаемых их законодательными и правоприменительными органами нормативно-правовых актов с положениями действующих в данной сфере федеральных законодательных норм. Однако это же означает, что если по вопросу совместного ведения нет федерального закона, субъект Федерации вправе самостоятельно осуществлять правовое регулирование .

Подобные правила установлены Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации", который предусматривает, что законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам, принятым по предметам ведения Российской Федерации и предметам совместного ведения. В случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев.

Также следует иметь в виду, что в пределах ведения Российской Федерации и ее полномочий по предметам совместного ведения Федерации и субъектов федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти Российской Федерации, что подразумевает следующее: акты федеральных органов исполнительной власти по соответствующим вопросам являются безусловно обязательными для органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Следовательно, и в части исполнительного правотворчества в сфере административного права установлен приоритет федеральных нормативно-правовых актов.

Что касается соотношения законодательных и подзаконных источников административного права, то здесь следует руководствоваться общим правилом, закрепленным в ст. 15 Конституции РФ, которая гласит: Конституция РФ имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории России. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции РФ. Органы государственной власти , органы местного самоуправления , должностные лица обязаны соблюдать Конституцию РФ и законы, что означает, в частности, и то, что все нормативно-правовые акты, принимаемые такими органами и должностными лицами должны соответствовать Конституции РФ и законам.

Приведенные простые правила не спасают систему источников административного права от проблем и эксцессов, связанных, в том числе, с различного рода злоупотреблениями своими нормотворческими правомочиями со стороны органов государственной власти субъектов Российской Федерации, с разрозненностью, а также дублированием или противоречивостью норм на различных уровнях системы, отсутствием законодательного регулирования многих вопросов, связанных с ограничением прав и свобод граждан , другими обстоятельствами.

В связи с указанными обстоятельствами система источников административного права очевидно нуждается в совершенствовании. Д.Н. Бахрах обоснованно и дальновидно указывает, что основными направлениями работы по совершенствованию системы должны стать: повышение качества, взаимосвязи правовых норм; принятие всех необходимых для проводимых реформ норм; усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации; устранение пробелов в административно-правовом регулировании.

Приходится констатировать, что система административного законодательства в России практически никак не систематизирована (об этом свидетельствует и упоминавшееся в предыдущем параграфе отсутствие в классификаторе нормативных актов специального указания на административно-правовые акты), что затрудняет и изучение источников отрасли, и научные исследования в административном праве, и практическую работу с нормативно-правовым материалом, и в целом - определение круга регулируемых отраслью отношений. В связи с этим вопросы систематизации и кодификации достаточно остро стоят в теории административного права.

Причинами разрозненности норм административного права и источников отрасли, на наш взгляд, выступают:

разнообразие сфер регулируемых нормами отрасли общественных отношений, присутствие административно правового регулирования в большинстве областей общественной жизни, что связано, прежде всего, с универсальностью инструментария государственного управления в целом и приводит к невозможности создания единого нормативно-правового акта или хотя бы одного обобщающего, являющегося основой для принятия всех прочих административно-правовых актов;
колоссальное количество действующих в настоящих нормативно-правовых актов, содержащих нормы административного права, которые надо изучить и систематизировать;
относительная молодость современной правовой системы Российской Федерации, которая начала свое становление чуть более пятнадцати лет назад, что чрезвычайно мало для формирования сложившейся системы права , осложненной к тому же проблемами федеративного государственного устройства.

В настоящее время существует стабильная основа для начала работы по систематизации нормативно-правовых актов административного законодательства. Это и нормы Конституции РФ, и нормы некоторых федеральных законов, принятых по ключевым вопросам организации системы государственного управления (например, Федеральный закон от 27 мая 2003 г. N 58-ФЗ "О системе государственной службы " и др.). Обратимся к формам, в которых может осуществляться такая систематизация. Выделяют три основные формы систематизации норм административного права: кодификация, инкорпорация и хронологические издания источников административного права.

Кодификация является высшей формой систематизации административного законодательства, предполагающая сведение административно-правовых норм в кодексы по различным административно-правовым институтам и отраслям государственного управления. При принятии кодексов нормы систематизируемых его введением в действие актов подвергаются изменению, корректировке, некоторые упраздняются, другие появляются вновь и т.д.

Кодификация как один из путей систематизации норм административного права уже осуществлена в отношении одного из центральных институтов отрасли - института административной ответственности . В настоящее время в России действует Кодекс РФ об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. N 195-ФЗ. Кодифицированы и административно-правовые нормы в отдельных отраслях государственного управления: строительстве, таможенном деле, налоговой и бюджетной системах и т.д.).

Однако в правовом поле действуют административно-правовые нормы, многие из которых устарели и не соответствуют современным потребностям развивающегося общественного организма. Следовательно, проблема кодификации по-прежнему актуальна и остра для административного права.

Инкорпорация административного законодательства - это форма упорядочения норм административного права, основанная на объединительном подходе к существующему нормативно-правовому материалу. Нормы административного права в процессе инкорпорации объединяются в зависимости от сферы их действия в сборники, собрания, своды и т.п. Внутри этих актов нормы систематизируются по рубрикам и темам без изменения их содержания.

В России инкорпорацией на государственном уровне занимается Министерство юстиции РФ, а также функционирующие при нем научные организации, специализирующиеся на систематизации норм различных отраслей права . Существует проект издания Свода законов Российской Федерации, который должен объединить нормы по отраслевому и другим классификационным признакам. Неофициальная инкорпорация административного законодательства осуществляется учеными и педагогами в целями упрощения работы с нормативным материалом.

Хронологическая систематизация актов административного законодательства осуществляется посредством их опубликования в официальных периодических изданиях: Собрании законодательства Российской Федерации, Бюллетене нормативных актов федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Эта форма используется для того, чтобы следить за развитием, динамикой административного законодательства, отслеживать дополнения и изменения, вносимые в действующие нормативно-правовые акты.

Введение

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1. Источники административного права. Их виды

Глава 2. Юридические акты как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

2. 3. Акты Правительства

2. 4. Ведомственные акты

2. 5. Административно-правовые акты органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации

2. 6. Административно-правовые договоры и соглашения

2. 7. Локальные акты

Заключение

Библиография

Глава 1. Понятие, сущность и значение норм и источников административного права

1.1. Источники норм административного права. Их виды

Юридические нормы нуждаются во внешних формах своего выражения, они должны быть оформлены так, чтобы с ними могли познакомиться люди, которым они адресованы. Нормы права включаются как статьи, пункты, параграфы и т. д. в акты государственных и муниципальных органов. Такие акты, если они содержат правовые нормы, становятся источниками права, внешними формами его выражения.

Источниками административного права являются акты государственных органов, в которых содержатся административно-правовые нормы. Четвертой важнейшей особенностью отрасли является разнообразие и множество источников юридических норм. Это детерминировано предметом отрасли: разнообразием и большим числом административных управленческих отношений, необходимостью своевременного юридического опосредования социальных процессов, объективной потребностью децентрализации исполнительной власти.

Для правовой регламентации ее деятельности нужно большое число законов и еще большее количество конкретизирующих их подзаконных нормативных актов.

Существует значительное количество чисто административно-правовых источников. Но много и «смешанных», многоотраслевых, в которых одновременно могут быть нормы разных отраслей права (например, административного и трудового, административного и гражданского).

В зависимости от того, кем приняты акты, содержащие нормы, а значит, и по их юридической силе все источники административного права нужно поделить на несколько групп:

Акты, принятые на основе референдумов и акты законодательных органов;
Акты Президента Российской Федерации;

III. Акты государственной администрации;

IV. Акты муниципальных органов;

V. Публичные договоры;

VI. Акты правосудия;

VII. Административные обыкновения.

I. В первой группе источников можно различать:

1. Федеральные законы и иные нормативные акты Федерального Собрания Российской Федерации:

а) Конституция Российской Федерации;

б) федеральные конституционные законы (О Правительстве Российской Федерации, об уполномоченном по правам человека в Российской Федерации и др.);

в) федеральные законы;

г) декларации, положения, акты об амнистии палат Федерального собрания Российской Федерации.

2. Законодательные акты субъектов Федерации:

а) конституции, уставы субъектов Федерации;

б) законы субъектов Федерации.

II. Вторая группа — акты Президента Российской Федерации. Поскольку Конституция Российской Федерации не отнесла Президента ни к одной из трех ветвей власти, Президент и его акты занимают особое место в правовой системе России. Акты Президента — важнейший источник административного права.

Акты Президента Российской Федерации — это:

а) указы Президента;

б) распоряжения Президента.

III. Третья группа - акты государственной администрации -самая многочисленная как по количеству актов, так и по их источникам.

1. Административные акты федеральных органов и организаций:

а) постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации;

б) постановления, приказы, инструкции министерств и других центральных федеральных органов специальной компетенции;

в) приказы, постановления, инструкции, распоряжения и другие акты территориальных федеральных органов исполнительной власти; приказы, инструкции администраций государственных федеральных учреждений, предприятий, вооруженных формирований;

г) акты руководителей аппаратов Государственной Думы, Правительства Российской Федерации, Верховного Суда Российской Федерации и др.;

д) акты Банка России.

2. Административные акты субъектов Федерации:

а) указы, постановления и другие акты глав исполнительной власти субъектов Федерации (президентов, губернаторов, мэров, глав администраций);

б) постановления и распоряжения правительств субъектов Федерации;

в) приказы, постановления центральных органов специальной компетенции субъектов Федерации;

г) приказы, постановления местных органов государственной власти субъектов Федерации (например, префектов в Москве);

д) приказы, инструкции администраций, государственных предприятий, учреждений субъектов Федерации.

IV. Любые правовые нормы, регулирующие вопросы административного принуждения, являются административными. И если такие нормы принимаются решениями муниципальных органов, эти акты становятся источниками отраслевых норм. Так, акты муниципальных органов содержат также нормы административного права, регулирующие лицензирование, регистрацию, общественный порядок и другие вопросы.

V. В правовой жизни России постепенно увеличивается роль публичных договоров, содержащих нормы административного права. В пятую группу источников административного права входят четыре вида договоров.

1. Международные договоры.

В ч. 4 ст. 15 Конституции России сказано: «Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора». Конечно, правительство, министерство не вправе заключать с органами зарубежных государств договоры, которые противоречат законам России.

2. Федеративные договоры. Уже заключено более 70 договоров Российской Федерации с ее субъектами.

3. Административные договоры. Нормы административного права имеются в договорах федеральных органов исполнительной власти с органами исполнительной власти субъектов Федерации, только между федеральными органами, только между органами субъектов Федерации, между государственными органами и муниципальными и т. д.

4. Нормативными общефедеральными являются соглашения между общефедеральными объединениями профсоюзов, работодателей и Правительством России, а также аналогичные трехсторонние соглашения, заключаемые на уровне субъектов Федерации между профсоюзами, предпринимателями и администрациями субъектов Федерации.

VI. Акты правосудия все чаще становятся источниками административного права.

Известно, что нормативными являются не только те акты, которые содержат новую норму права, но и те, которые отменяют, изменяют старую.

Акты правосудия могут двумя способами влиять на систему норм. Во-первых, признавая незаконными или неконституционными действующие нормы, и тем самым прямо или косвенно отменяя, изменяя их. Во-вторых, в тех случаях, когда законом установлено, что решения определенных судов являются обязательными для судов той же или низшей инстанции.

В России акты правосудия не считаются правовыми прецедентами. И существующие суды осуществляют нормотворчество путем признания действующих норм несоответствующими нормам, имеющим более высокую юридическую силу. Существуют два вида актов правосудия как источников права. Во-первых, акты судов общей компетенции (в том числе и военных) и арбитражных судов, которые могут признать не соответствующими закону или решениям вышестоящих органов подзаконные акты вплоть до постановлений Правительства России. Второй вид актов правосудия, которые признаны источниками административного права, — постановления Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации. Конституционному Суду РФ предоставлены полномочия по разрешению дел о соответствии Конституции России федеральных законов, указов Президента, актов Правительства РФ и ряда других актов, названных в ст. 125 Конституции. Акты, их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу. Конституционный Суд РФ принял ряд постановлений, которыми признал несоответствующими Конституции РФ, федеральным законам многие административно-правовые нормы, содержащие ограничения, связанные с регистрационным учетом (пропиской) граждан, регулирующие применение мер административного принуждения (задержания, конфискации), закрепляющих полномочия органов государственной власти. VII. Административные обыкновения в наше время в России, во-первых, существуют как правила деятельности в отдельных государственных организациях, это локальные нормы. Во-вторых, они ни письменным, ни устным актом власти не закреплены, являются сложившимися в конкретных организациях обычаями (неформальными нормами) деятельности (распределения дел между служащими, существующими процедурами визирования документов и т. д.). В-третьих, они субъективны, в том смысле, что используются, если их признает руководитель организации или пока их не закрепят в актах субъектов власти.

1.3. Система источников административного права

Все действующие источники административного права образуют целостную, несамоуправляемую систему, изменять которую вправе многие субъекты. Признак, который лежит в основе этой совокупности, — наличие в каждом из них действующих норм административного права.

Нередко систему источников административного (финансового, семейного и других отраслей права) называют административным (финансовым, семейным и т. д.) законодательством. Это некорректно. Известно, что нормы административного права содержатся не только в законах, их очень много в подзаконных актах. В п. 2 ст. 3 ГК РФ сказано: «Гражданское законодательство состоит из настоящего Кодекса и принятых в соответствии с ним иных федеральных законов...». И административное законодательство следует понимать как систему законов, в которых имеются нормы административного права. А всю совокупность действующих источников этой отрасли можно назвать системой источников административного права (СИАП). Административное законодательство образует ядро, важную часть СИАП.

В этом первая особенность СИАП, резко отличающая ее от системы источников уголовного права.

Во-вторых, ст. 72 Конституции России устанавливает, что административное и административно-процессуальное законодательство находятся в совместном ведении Федерации и ее субъектов. Уточняет это положение ч. 2 ст. 76 Конституции: «По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации».

В-третьих, особенность СИАП — многообразие источников. В нее входят законы и подзаконные акты федеральных, региональных, муниципальных органов. Изменяют административное право своими актами и законодательная, и исполнительная, и судебная власти, а кроме того, и Президент, и Банк России, и Генеральный прокурор. Акты органов всех ветвей государственной власти являются источниками административного права.

В-четвертых, СИАП огромна по числу входящих в нее источников. Это прежде всего объясняется универсализмом и иными особенностями административной власти. Поэтому требуется большое число федеральных и региональных, материальных и процессуальных, регулятивных и охранительных, общих и внутриаппаратных норм, регулирующих деятельность государственной администрации во многих сферах общественной жизни. В этом нетрудно убедиться, ознакомившись с общеправовым классификатором отраслей законодательства, в котором нет раздела «административное законодательство», а соответствующие источники помещены в разделы законодательства об административных правонарушениях, о государственной службе, об обороне, о безопасности, о транспорте и связи, об охране общественного порядка и в десятки других разделов классификатора. Кстати, в классификаторе тоже некорректно используется термин «законодательство», хотя речь идет о системе источников соответствующих норм, в которую входят даже ведомственные инструкции.

Пятая особенность СИАП — ее мобильность, изменчивость. В систему административно-правовых норм часто вносятся изменения новыми источниками, а старые источники отменяются, изменяются. Нестабильность СИАП объясняется многими объективными факторами. На предметную, универсальную, организующую деятельность государственной администрации непосредственно влияют экономика, политика, тем более в условиях российских реформ, а также огромные размеры самого административного права и системы его источников и др. Нестабильность СИАП связана и с субъективными факторами: ошибками, политическими пристрастиями тех, кто готовит, принимает акты, содержащие нормы административного права. К тому же в СИАП много подзаконных актов, которые нетрудно отменить, изменить новому министру, губернатору и Правительству России.

В-шестых, СИАП, а значит, административно-правовые нормы, не систематизированы.

Наличие большого числа источников разной юридической силы, принятых в разное время, - объективный факт, который отрицательно сказывается на состоянии систематизации отрасли. Единого административного кодекса нет, и его невозможно создать. Почему? Во-первых, потому что нельзя в один акт поместить такое огромное число норм, которое требует правовое регулирование и деятельность государственной администрации. Во-вторых, кодификация означала бы чрезмерную централизацию и концентрацию правотворчества, а значит, лишение возможности административного правотворчества федеральных органов исполнительной власти, органов субъектов Федерации. Полная кодификация административного права означала бы нарушение ст. 72 Конституции России.

Систему административно-правовых актов необходимо совершенствовать. Основные направления этой работы:

Повышение качества, взаимосвязи правовых норм;

Принятие всех необходимых для проводимых реформ норм;

Усиление роли законов в регулировании прав граждан, формировании и функционировании государственной администрации. Необходимо отметить, что в этом направлении за сравнительно небольшой срок много сделано. Взамен союзных подзаконных актов приняты законы Российской Федерации о санитарно-эпидемиологическом благополучии, оперативно-розыскной деятельности, государственной тайне и др.;

Устранение пробелов в административно-правовом регулировании (путем принятия актов, регулирующих правовое положение студентов и учащихся, гражданскую альтернативную службу и др.). Один из важных аспектов проблем СИАП для всех юристов — поиск нужных источников. Существует система изданий, в которых публикуются официальные тексты актов.

Все федеральные законы, указы и распоряжения Президента, постановления и нормативные распоряжения Правительства должны быть опубликованы в Российской газете и в Собрании законодательства Российской Федерации. Официальное издание общих ведомственных нормативных актов осуществляется в Российской газете и Бюллетене нормативных актов министерств и ведомств. Кроме того, многие центральные ведомственные органы (Центробанк, Государственный таможенный комитет и др.) издают свои вестники, бюллетени.

Акты субъектов Федерации публикуются в одной из газет, издаваемой на территории субъекта, а также в Собрании законодательства или в журнальном издании с иным названием, специально созданном для официальных публикаций актов субъекта Федерации.

Акты федеральных судов можно найти в Бюллетене Верховного Суда Российской Федерации, Вестнике Высшего арбитражного Суда Российской Федерации, Вестнике Конституционного Суда Российской Федерации. Постановления Конституционного Суда РФ также подлежат обязательному опубликованию в Российской газете и Собрании законодательства Российской Федерации.

К сожалению, с публикацией источников административного права не все обстоит благополучно. Не решен вопрос об официальном издании внутриаппаратных ведомственных актов федеральных органов, нормативных административных договоров, актов муниципальных органов и ряда других источников административного права.

Конечно, юристам трудно пользоваться большим количеством газет и журналов, в которых содержатся тексты нормативных актов. В какой-то степени эти недостатки преодолеваются путем использования компьютерных вариантов систематизации законодательства («Консультант плюс», «Кодекс», «Ваше право», «Гарант» и др.), но это многим недоступно, к тому же тексты, извлеченные из компьютеров, не официальны. Представляется, что полезно было бы издавать еженедельную федеральную газету, которая оперативно доводила бы до всей страны официальные тексты всех федеральных органов. Подобные издания могли бы учредить и субъекты Федерации.

Глава 2. Юридические акты, как источники административного права

2. 1. Конституция и закон

В Конституции РФ можно обнаружить нормы двух видов: применяемые в административно-правовой сфере как общие начала, исходный юридический фундамент и используемые в качестве «специальной основы». Ввиду очевидности норм первой группы выделим нормы второй группы: а) об устройстве государственной власти и разделении властей (ст. 3-5, 10-12); б) об участии граждан в управлении государством (ст. 31 и п. 4 ст. 29, 46); в) о сферах деятельности органов Федерации и ее субъектов (ст. 71-78); г) о компетенции Президента (ст. 83, 85-87); д) о полномочиях и актах Правительства РФ (ст. 110-117); е) о судебной юрисдикции в сфере управления (п. 2 ст. 118, подп. «а» и «е» п. 2, п. 3 ст. 125, пп. 1, 2 ст. 46); ж) в ст. 72 к совместной компетенции отнесены административное и административно-процессуальное законодательство.

Примечательно, что в конституциях республик, в уставах областей и других субъектов РФ при сохранении тех же конституционных «пластов» есть и дополнительные - о бюджетной, налоговой системе, о Кабинете Министров, администрации и ее органах, о местном самоуправлении и его взаимоотношениях с государственными органами и др.

Рассмотрим теперь природу и роль закона как источника административного права. Еще раз напомним, что формирование правового государства связано с повышением роли закона в государственной и общественной жизни. Отражая в концентрированном виде социальные интересы, закон выступает главным регулятором общественных отношений, гарантом прав и свобод гражданина. Он служит важнейшим средством преобразований в экономической, социальной и иных сферах и одновременно стабилизации, устойчивости общественной обстановки. Закон устанавливает легальные рамки деятельности всех государственных и общественных институтов и занимает ведущее место в правовой системе, поскольку его юридическая сила определяет динамику и содержание всех остальных правовых актов. Их называют поэтому подзаконными актами.

Закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений.

Приведем наиболее существенные признаки закона: а) закон представляет собой нормативное выражение воли народа в результате согласования различных социальных интересов; б) закон издается только органом законодательной власти или принимается путем референдума - народного голосования; в) закон регулирует наиболее важные отношения в государстве и обществе, обеспечивает упорядоченное развитие экономической, политической и социальной сфер; г) закон обладает наибольшей юридической силой среди других правовых актов, верховенство закона означает его нормативную ориентацию и обязательность для иных актов и возможностью их отмены, изменения, признания недействительными; д) закон обладает наибольшей нормативной концентрированностью и рассчитан на предоставление субъектам права широкого выбора вариантов поведения, на неопределенно множественное число случаев применения; е) закон принимается в рамках специального законодательного процесса и на основе установленных процедур. Регламент парламента отличается тщательностью урегулирования правил его деятельности, подготовки, рассмотрения и принятия закона; ж) закон характеризуется наибольшей стабилъностъю своих регуляторов и длительностью существования и действия.

Все отмеченные признаки существуют не изолированно, а в единстве. Их нельзя разрывать. Эти признаки позволяют лучше понять природу и особенности закона, смысл законотворчества, помогают избежать законодательных ошибок, способствуют правильному толкованию и применению закона.

При всей общности признаков законы различаются между собой по объему и методам регулирования, по формам, структуре, кругу адресатов. В РФ существуют следующие виды законов:

а) закон как наиболее общая форма указанного вида. При отсылках к закону в этом смысле, содержащихся в Конституции и законодательных актах, имеются в виду как закон федеральный, так и закон субъекта Федерации, как единичный закон, так и закон в собирательном смысле (законодательство);

б) федеральный конституционный закон, непосредственно регулирующий важнейшие конституционные институты государства, принимаемый по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, например, о деятельности Правительства РФ, о судебной системе, о Конституционном Суде и др.;

в) федеральный закон - закон, принимаемый Федеральным Собранием от имени РФ по предметам ее ведения;

г) кодекс - закон, содержащий систему норм, наиболее полно и единообразно регулирующий определенный круг общественных отношений;

д) основы законодательства - закон, регламентирующий совместную компетенцию Федерации и ее субъектов в той или иной сфере государственной жизни, содержащий общие принципы и порядок регулирования и способствующий их реализации в соответствующих актах республик, краев, областей и др.;

е) общие принципы, основные принципы, основные начала - закон, содержащий преимущественно принципиальные нормативные положения, требующие единообразного применения на всей территории России. Субъекты Федерации вправе конкретизировать их в своих законах (например, об областной администрации, о местном самоуправлении);

ж) модельные (рекомендательные) законодательные акты, принимаемые либо международными организациями, либо национальными парламентами федеративных государств. Могут быть подготовлены научными центрами и учеными. Модельные акты дают примерную нормативную ориентацию в тех сферах, где требуются общие правовые решения. Рассматриваются соответствующими парламентами.

Приведенная классификация законов отражает правовую действительность и достижения юридической науки. Она может быть весьма полезна для законотворческой деятельности и четкого упорядочения всего массива законодательства.

Содержание законов, принимаемых в РФ, определяется в юридическом смысле объемом предметов ведения и полномочий Федерации и ее субъектов. Разграничение их установлено в ст. 71, 72 Конституции РФ, ст. 70-75 Конституции Республики Башкортостан, ст. 14-22 Конституции Республики Тыва, ст. 36-40 Конституции Республики Саха (Якутия) и аналогичных статьях конституций других республик.

Применяются разные способы установления предмета законодательного регулирования. Во-первых, точное определение темы в «назывном» законе, который предусмотрен в Конституции или другом законе. Во-вторых, закрепление общей сферы, из которой предстоит вычленить предметы регулирования будущих законов. Например, серия законов о науке, культуре, образовании в соответствии с п. «е» ст. 72 Конституции РФ, законы в экономической и социальной сферах согласно ст. 127 Конституции Республики Башкортостан. В-третьих, установление перечня или строго определенных вопросов, для решения которых принимаются законы. В-четвертых, закрепление отраслей законодательства, отнесенных к ведению Федерации и субъектов. Например, подп. «ж», «о» ст. 71, подп. «к» ст. 72 Конституции РФ. В-пятых, презюмирование, предположение темы будущего закона в силу необходимости решения новых задач развития государства и общества или остроты ситуации в стране. В-шестых, потребности упорядочения законодательного массива, когда требуется устранить пробелы, проявления множественности и противоречий в законодательном регулировании.

Закон как источник административного права следует понимать как в широком смысле, поскольку он служит источником всех отраслей права, так и под интересующим нас углом зрения. Административно-правовая «призма» закона позволяет различать законы:

а) статутные, регулирующие правовые положения органов исполнительной власти Федерации и ее субъектов. Принят палатами Федерального Собрания ФКЗ «О Правительстве РФ», готовится ФЗ о федеральных органах исполнительной власти. В ряде республик есть законы о Совете Министров (Кабинете Министров или Правительстве), в областях - законы об областной администрации и губернаторе; б) общетематические, регулирующие управление в отраслях, сферах экономики, культуры и т.п.; в) специальные законы административно-правового содержания (КоАП и т.п.); г) специальные законы об административно-правовых режимах (территория, деятельность субъектов и т.п.).

Тенденцией развития источников административного права является возрастание удельного веса закона. Налицо некоторое сужение «поля действия» собственно административных правовых актов. Если, например, деятельность министерств определялась в прошлые годы партийно-правительственными решениями и положениями о них, то теперь статутные и тематические законы формируют правовую основу их деятельности.

Правильное понимание природы и роли конституции, законов в системе источников административного права укрепляет не только его нормативный потенциал. Обогащается правопонимание в административно-правовой сфере, где реализуются и защищаются публичные интересы общества, государства и граждан. В то же время феномен подзаконности административных актов, их принятия и реализации строго в русле законов, «во исполнение» их норм не полностью освоен на практике. Стремление сохранить за ним ореол декларативности обедняет подзаконное нормотворчество и создает деструктивные явления в правовой системе.

2. 2. Акты Президента Российской Федерации

В последние годы в России, как и в ряде других государств, стал действовать институт президента. Действующая Конституция гласит: «Президент Российской Федерации является главой государства» (ст. 80). Отсюда широта его функций, позволяющих обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Полномочия Президента, определяющие содержание издаваемых им актов, установлены в федеральной Конституции (ст. 80, 83, 89).

По характеру своих функций Президент не входит непосредственно в «триаду» разделения властей. Вместе с тем в своей деятельности он соприкасается с законодательной, исполнительной и судебной властями. Некоторые исследователи признают «президентскую власть» одной из ветвей власти. Особенно широкое воздействие президентские акты оказывают на правотворчество исполнительных органов.

В Конституции РФ дается неоднозначная характеристика актов Президента РФ. В ст. 90 говорится о том, что Президент издает указы и распоряжения. В п. 1 ст. 115 речь идет о нормативных указах как основании для издания актов Правительства, а в п. «а» ст. 125 - о разрешении Конституционным Судом дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов Президента РФ. Приведенные конституционные характеристики раскрывают разные грани актов Президента.

Выделим наиболее важные признаки президентских актов. К их числу можно отнести: а) высокое место этих актов в правовой системе после Конституции и законов; б) широта регулируемых актами Президента общественных отношений в силу масштабности его функций и полномочий; в) общеобязательность исполнения указов и распоряжений Президента на всей территории РФ; г) единоличный порядок издания актов Президента, сочетаемый с использованием консультативно-совещательных процедур их подготовки и предварительного рассмотрения; д) соответствие президентских актов Конституции и федеральным законам; е) нормативное многообразие актов ввиду сочетания в них общенормативных, конкретно регулирующих и оперативных мер.

Масштабность функций главы Российского государства непосредственным образом влияет на содержание издаваемых актов. Зависимость актов от функций и полномочий проявляется следующим образом:

а) в Конституции, законодательстве точно закрепляется то или иное полномочие Президента, которое осуществляется с помощью указов как основной разновидности его актов. Например, в п. «б» ст. 89 Конституции РФ говорится о полномочии Президента награждать государственными наградами. Проводится подготовительная работа и в конечном счете данное полномочие реализуется путем соответствующего указа Президента;

б) за Президентом закрепляется та или иная функция, осуществляемая разными способами, в т.ч. путем издания актов. Например, осуществление Президентом руководства внешней политикой РФ;

в) имеется общая содержательная и юридическая зависимость актов Президента от его функций и полномочий. Его усмотрение определяет выбор формы акта и момента для его издания. Таковы акты, издаваемые в соответствии с законами об обороне, безопасности, чрезвычайном положении, о государственной границе.

Последние годы характеризуются ростом числа актов, издаваемых Президентом РФ. Это объясняется прежде всего сложностью и противоречивостью ситуации в стране. Акты Президента позволяют ее стабилизировать. К тому же и отсутствие или слабое функционирование других органов побуждает к принятию указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании разных сторон государственной и общественной жизни.

Специалисты провели анализ динамики указов Президента. С 12 июня 1991 г. до 1 ноября 1991 г. был издан 271 указ и принято 17 распоряжений, среди указов 90 касались назначений, 134 - награждений, 8 - формирования и ликвидации органов при Президенте. Среди оставшихся 39 указов 14 содержали нормы права.

Картина меняется после 1 ноября 1991 г., когда Съезд народных депутатов РСФСР наделил Президента дополнительными полномочиями, в т.ч. и правом издавать указы в случае пробелов в законодательном регулировании и необходимости его изменить. За год было принято 340 указов, не считая указов о награждениях, назначениях и др. 75% из них были нормативными. За этот же период было принято 89 законов.

«Указное право» развивалось особенно интенсивно после известной монополизации власти Президента на основе Указа от 21 сентября 1993 г. № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации». До конца 1993 г. было принято около 900 указов.

После принятия новой Конституции нормотворчество Президента по своему объему почти не уменьшилось. Оно характеризуется охватом, по сути дела, всех сфер государственной и общественной жизни и весьма подвижной границей с другими актами. Имеются в виду как федеральные законы, так и правительственные акты, в сферы которых нередко «входят» президентские указы. И поэтому еще предстоит решить задачу упорядочения нормотворчества.

Ввиду своей новизны указы и распоряжения Президента РФ еще не обрели в полной мере юридических свойств правовых актов, которые присущи традиционным актам. Поэтому можно вести речь о некоторых аспектах юридической природы президентских актов, обнаруживаемых в процессе их анализа.

Природа президентских указов стала предметом особого внимания политиков, депутатов, прессы и ученых. Острые споры разгорались вокруг трактовки временного характера нормативных указов. Рекомендовалось не считать их обычными подзаконными актами, ибо они обладают более высокой юридической силой, чем правительственные акты. Приоритеты власти парламента и Президента по отношению к федеральной исполнительной власти - бесспорны. Высказанное мнение о временном характере указов в законодательной сфере и юридическом признании их утратившими силу по мере законодательного регулирования соответствующих вопросов как будто снимает остроту проблемы.

Но это не совсем так, ибо остаются не расчлененными сферы президентской деятельности по осуществлению исполнительной власти и деятельности собственно органов исполнительной власти. Грани «вхождения» указов в круг источников административного права зависят от границ этих сфер и содержания президентских указов. Указы касаются:

а) одобрения концептуальных идей, целей развития сфер государственной и общественной жизни, предопределяющих задачи и содержание деятельности различных органов, особенно органов исполнительной власти.

б) утверждения федеральных целевых программ в различных областях государственной, экономической и социальной жизни, являющихся базовыми программными документами для органов исполнительной власти;

в) определения организации управления в отраслях и экономических комплексах;

г) государственной поддержки экономического и социального развития регионов, крупных акционерных обществ;

д) установления правового режима в той или иной сфере управления, хозяйствования и социальной деятельности;

е) образования, преобразования и упразднения федеральных органов исполнительной власти, определения их задач и функций, назначения министров и иных руководителей;

ж) отмены актов федеральных органов исполнительной власти и приостановления актов органов субъектов РФ.

Обращаем прежде всего внимание на возможность различения указов по их юридической силе. Нормативные указы содержат правовые нормы, ненормативные указы являются актами применения норм права. Таковы, например, указы о назначении на должность, о награждении, о присвоении званий и т.п.

Наряду с этим представляется возможным выделить указы по их «юридическому рангу»: а) указы нормативного содержания в рамках собственных полномочий Президента; б) указы как законодательные акты, на основе полномочий, делегируемых Президенту парламентом; в) указы или временные законодательные акты, подлежащие внесению на рассмотрение Федерального Собрания (таких указов было много в период сентября - декабря 1993 г.); г) указы о приведении законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ, о приведении земельного законодательства РФ в соответствие с Конституцией РФ.

Определенная группа актов Президента оформляет решения действующих при нем органов. Некоторые решения Президента носят предварительный характер и утверждаются Советом Федерации - указы о введении военного положения, чрезвычайного положения, представление кандидатур для назначения на должность судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ, Генерального прокурора.

Источники административного права - это внешние формы выражения административно-правовых норм. В практическом варианте имеются в виду юридические акты различных государственных органов, содержащие такого рода правовые нормы, т.е. нормативные акты.

Многообразие административно-правовых норм предполагает и многообразие содержащих и выражающих их источников. К их числу относятся:

1. Конституция РФ, многие из норм которой имеют прямую административно-правовую направленность. Это, например, конституционные нормы: закрепляющие основные права, свободы и обязанности граждан, реализация которых осуществляется преимущественно в сфере государственного управления (ст. ст. 22, 24 - 25, 27, 30 - 35); определяющие основы формирования и деятельности органов исполнительной власти (ст. ст. 77, 110 - 117); разграничивающие предметы ведения и полномочия между федеральными органами и органами субъектов Федерации (ст. ст. 71 - 73).

Вместе с тем источниками административного права являются конституции республик, входящих в состав Российской Федерации; уставы (основные законы) краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов.

2. Законодательные акты Российской Федерации, а также ее субъектов. Наибольшее значение при этом имеют законы Российской Федерации, поскольку они содержат административно-правовые нормы, действие которых распространяется и на ее субъекты. В качестве примера можно назвать Федеральные законы: от 27 мая 2003 г. "О системе государственной службы Российской Федерации"; "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" от 6 октября 1999 г. (с последующими изменениями и дополнениями).

В настоящее время законодательная форма источников административного права значительно расширена. Соответственно административно-правовые нормы могут найти свое выражение и в законодательных актах представительных органов всех субъектов Федерации.

3. Нормативные указы Президента РФ (ст. 90 Конституции РФ), а также утверждаемые его указами положения.

Принципиальное значение имеют Указы Президента РФ: "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" от 9 марта 2004 г. <1>; "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г. <2>; "О Государственном совете Российской Федерации" от 1 сентября 2000 г. <3> и др. Следует указать также на утверждаемые им положения о федеральных органах исполнительной власти (например, о Министерстве юстиции РФ <4> и др.).

Источниками административного права являются и указы высших должностных лиц субъектов РФ.

4. К числу источников административного права относятся также нормативные постановления Правительства РФ (ст. 115 Конституции РФ). Примером может служить Постановление "О порядке взаимодействия органов власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления с территориальными органами федерального органа исполнительной власти, уполномоченного в области налогов и сборов" от 12 августа 2004 г. Правительство РФ утверждает различного рода положения (например, Положение о подготовке граждан Российской Федерации к военной службе от 2 ноября 2000 г.; Положение о Федеральной инспекции труда от 28 января 2000 г.; Положение о Федеральном агентстве по атомной энергии от 28 июня 2004 г. и т.д.).

Источниками административного права могут быть также нормативные постановления правительств субъектов Федерации.

5. В межотраслевом и отраслевом масштабе в качестве источников административного права служат нормативные акты федеральных министерств, служб и агентств Российской Федерации, а также исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации.

6. Источниками административного права являются также нормативные акты представительных и исполнительных органов местного самоуправления в случае наделения этих органов законом необходимыми государственными полномочиями (ст. 132 Конституции РФ).

7. Административно-правовые нормы могут найти свое выражение в межгосударственных соглашениях, которые в таких случаях следует рассматривать в качестве источников административного права.

8. Наконец, источниками административного права внутриорганизационного характера можно назвать нормативные акты руководителей государственных корпораций, концернов, объединений, предприятий и учреждений (или акты их коллективных органов). Действие содержащихся в них норм ограничено рамками данного формирования, например, Правилами внутреннего трудового распорядка. В некоторых случаях нормативные акты государственных корпораций, концернов могут выходить за границы данных коллективных образований (например, в сфере топливно-энергетического комплекса).

Приведенная многообразная система источников административного права остро ставит проблему систематизации и кодификации административно-правовых норм.

Долгие годы четких подходов к его систематизации не наблюдалось. Между тем административное право по сравнению с многими другими отраслями права отличается исключительной мобильностью (постоянные изменения, преобразования, модификация). Конституция РФ создает прочную правовую базу для проведения такого рода работы, включая формирование стабильного законодательства по кардинальным вопросам организации функционирования механизма исполнительной власти, упорядочения огромного массива действующих административно-правовых норм различного уровня, нередко устаревших и противоречивых.

По существу, сейчас кодифицирован лишь один институт российского административного права. Имеется в виду Кодекс РФ об административных правонарушениях, объединивший нормы материального и процессуального административного права. Но это лишь частичная кодификация. Конечно, трудно представить возможность общей административно-правовой кодификации. В силу этого на первый план выдвигается задача систематизации административно-правовых норм, приведения их в соответствие с потребностями сегодняшнего дня, с интересами проводимой социально-экономической и административной реформ, с институтами, закрепленными в Конституции. Разумеется, при этом требуется существенное обновление соответствующего административно-правового нормативного материала, а также устранение довольно частых пробелов в административно-правовом регулировании управленческих общественных отношений, инкорпорация административного права (объединение и расположение в систематизированном порядке норм по его важнейшим институтам) и т.п.