Гарантированы ли реально все права и свободы, предусмотренные конституцией? Все ли права и свободы могут быть ограничены? Ограничение прав и свобод личности Ограничения прав человека рф
Конституционные ограничения - это установленные в Конституции гра-ницы, в пределах которых субъекты могут использовать свои права и свободы. Подобные границы "возводятся" в основном с помощью обязанностей и запретов, приостановлений и ответственности.
Цели ограничений прав человека и гражданина Конституция РФ устано-вила в ч. 3 ст. 55, где закреплено, что "права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства".
Правовые ограничения в конституционном праве занимают особое ме-сто. Их особенность заключается в том, что здесь они во многом приближают-ся к общетеоретической конструкции, приобретают надотраслевые черты, конкретизируемые впоследствии в отдельных текущих законах.
Конституционные ограничения (ограничения прав и свобод зафиксиро-ваны в Конституции РФ) выступают индикатором, позволя-ющим определить степень свободы и защищенности личности. Комплекс конкретно установленных в Конституции ограничений в наи-большей мере характеризует взаимоотношения между государством и челове-ком, представляет собой водораздел между законностью и произволом.
Признаки конституционных ограничений:
Они связаны с неблагоприятными условиями (угрозой или лишением опре-деленных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта, ибо направлены на их сдерживание и, одновременно, на удовлетворение ин-тересов противостоящей стороны и общественных интере-сов в охране и защите (интересов правопорядка).
Сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит и прав личности, сводят разнообразие в поведении индивида до определенного «предельно допустимого» уровня.
Отличаются от ущемлений, которые тоже являются специфическими ограни-чениями, но противоправными, противозаконными, произвольными, т.е. пра-вонарушениями (конституционные же ограничения - законные, правомерные средства).
Классификация конституционных ограничений :
1. В зависимости от прав и свобод - на ограничения гражданских и по-литических прав (ограничения свободы передвижения, избирательные ограни-чения и др.) и ограничения эко-номических, социальных и культурных прав (например, в ис-пользовании права собственности на землю);
2. В зависимости от времени действия - на постоянные, которые уста-новлены в Конституции РФ и законах, и временные, которые должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении и связаны, как правило, с запрещением митингов, шествий, демонстраций, дополнительными обязанно-стями в сфере свободы печати и других средств массовой информации, приостанов-лением деятельности некоторых политических партий, жестким лимитированием передвижения транспортных средств, установлением комен-дантского часа. (Что касается постоянных ограничений, то это название весьма условно, ибо по мере развития науки и техники, расширения возможностей человека, утверждения идей гуманизма и демократии все чаще складываются ситуации, когда те или иные ограничения отменяются.
Не так давно считались, напри-мер, постоянными такие ограничения, как лишение гражданства, обязанности свидетельствовать против самого себя, своего супруга и близких родствен-ников. Изменилось время, и они отошли в историю, знаменуя тем самым все большее расшире-ние свободы личности, укрепление нравственных основ кон-ституционного регулирования.);
3. В зависимости от сферы действия - на общие (распро-страняются на все права и свободы) и индивидуальные (распространяются только на отдель-ные права и свободы, например, в ст. 25 Конституции РФ закреплено консти-туционное ограничение в отношении лишь одного права - неприкосновен-ности жилища);
4. С учетом пределов использования - на государственные (федераль-ные, субъектов Федерации) и муниципальные;
6. По способам осуществления - запреты, обязанности, приостановле-ния, меры ответственности и др.
6.4. Ограничение прав и свобод человека и гражданина
Проблема установления конституционных ограничений это проблема пределов свободы человека в обществе. Известно, что свобода не может существовать без ограничений, ибо каждый должен считаться с такими же правами и свободами других лиц, обязан содействовать нормальному функционированию конкретного коллектива, общества и государства.
Конституционные ограничения выступают специфическим индикатором, позволяющим определить степень свободы и защищенности личности. Именно комплекс конкретных зафиксированных в Конституции ограничений в наибольшей мере характеризует собой взаимоотношения между государством и человеком, представляет своеобразное лезвие бритвы между законностью и произволом, во многом предопределяет общую концепцию Основного Закона.
Конституционные ограничения это установленные в Конституции границы, в пределах которых субъекты должны действовать, использовать свои права и свободы.
Подобные границы возводятся в основном с помощью обязанностей и запретов, приостановлении и ответственности.
Признаки конституционных ограничений:
1) они связаны с неблагоприятными условиями (угрозой или лишением определенных ценностей) для осуществления собственных интересов субъекта, ибо направлены на их сдерживание и одновременно на удовлетворение интересов противостоящей стороны правоотношения и общественных интересов в охране и защите (интересов правопорядка);
2) сообщают об уменьшении объема возможностей, свободы, а значит и прав личности, сводят разнообразие в поведении индивида до определенного «предельного» состояния,
3) отличаются от ущемлений, которые также являются специфическими ограничениями, но противоправными, противозаконными, произвольными, т.е. уже правонарушениями (конституционные же ограничения - законные, правомерные средства).
Развитие гражданского общества неизбежно рождает ситуации, требующие от государства ограничить гражданские права и свободы. Вопрос, однако, заключается в том, кто, на каком основании, на какое время и в каких пределах, может или должен это делать. В таком сложном деле волюнтаризм, а тем более злоупотребления недопустимы. Конституции многих стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничений основных прав только законом или на основании закона, т. е. актами, в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует.
В Российской федерации конституционное регулирование вопроса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Часть 2 ст. 55 гласит "В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина". Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких оснований.
Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Конституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Этих оснований всего шесть - защита основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
В мировой конституционной теории и практике общепризнано, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны также в условиях чрезвычайного положения (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.). Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 4), который, однако, требует, чтобы чрезвычайное положение государством-участником было официально объявлено и об этом сообщено другим государствам.
Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) чрезвычайное положение может повлечь за собой отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, но в соответствии с федеральным конституционным законом и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя.
При этом не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально отмеченными в ч. 3 ст. 56 статьями Конституции. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, гарантии против сбора информации о частной жизни, свободу совести, свободу предпринимательства, право на жилище (это так называемые абсолютные права и свободы), а также всю сумму прав, связанных с судебной защитой. Набор этих прав, повторяющий аналогичные положения Международного пакта о гражданских и политических правах, отражает стремление защитить те права и свободы, реализация которых никак не может помешать достижению целей властей в связи с объявлением чрезвычайного положения и которые должны соблюдаться при любых обстоятельствах.
В Конституции есть еще одна важная гарантия Согласно ч. 3 ст. 118 "создание чрезвычайных судов не допускается". Следовательно, даже в условиях чрезвычайного положения продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий.
В настоящее время в Российской Федерации действует Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении" от 30 мая 2001 г., в котором, в частности, установлен исчерпывающий перечень конкретных ограничений прав и свобод на время чрезвычайного положения. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено чрезвычайное положение, запрещение проведения собраний, митингов, уличных шествий, забастовок, ограничение движения транспортных средств.
В наиболее опасных случаях, при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках и других действиях, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных организаций, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено чрезвычайное положение, за их счет.
Данный Закон предусматривает, что неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, как и превышение должностными лицами своих полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет за собой соответствующую ответственность.
Ограничения прав и свобод граждан в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федеральных законов. Эти ограничения чаще всего выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан. Такие законы, абсолютно необходимые в интересах большинства граждан, одновременно таят опасность злоупотреблений ими, что заставляет законодателя тщательно фиксировать пределы прав соответствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в Российской Федерации, особенно важны законы об органах Федеральной службы безопасности, о внутренних войсках МВД, о милиции, об оперативно-розыскной деятельности о государственной охране и т. д.
Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы правом на обжалование действий должностных лиц соответствующих государственных органов, закрепленным в Конституции РФ (ст. 46.) в Уголовно-процессуальном кодексе, в законах о прокуратуре, об обжаловании в суд действий и решении, нарушающих права и свободы граждан.
Перечисленные в ч. 3 ст. 55 основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека. Федеральному Собранию в каждом случае принятия закона об ограничении прав и свобод придется конкретно и взвешенно подходить к определению меры и необходимости ограничения каждого конституционного права, придания ограничительным нормам закона постоянного или временного характера.
Из сказанного можно сделать вывод, что конституционные ограничения прав и свобод весьма многообразны; их можно классифицировать по следующим основаниям:
1) в зависимости от прав и свобод, которые ограничиваются - на ограничения гражданских и политических прав (ограничения свободы передвижения, избирательные ограничения и др.) и ограничения экономических, социальных и культурных прав (ограничения в использовании права собственности на землю);
2) в зависимости от времени действия - на постоянные (которые установлены в Конституции РФ и законах) и временные (которые должны быть прямо обозначены в акте о чрезвычайном положении и которые связаны, как правило, с запрещением митингов, шествий, демонстраций, дополнительными обязанностями в сфере свободы печати и других средств массовой информации, приостановлением деятельности некоторых политических партий, жестким лимитированием передвижения транспортных средств, установлением комендантского часа и другими ограничениями прав и свобод граждан);
3) в зависимости от широты охвата - на общие (распространяются на все права и свободы) и индивидуальные (распространяются только на отдельные права и свободы, например, в ст. 25 Конституции РФ закреплено конституционное ограничение в отношении лишь одного права - неприкосновенности жилища);
4) в зависимости от сферы использования - на государственные (федеральные, республиканские, краевые, областные) и муниципальные;
5) в зависимости от содержания - на финансово-экономические (запрет определенной экономической деятельности), личные (арест, заключение под стражу) и организационно-политические (отставка и т. п.);
6) в зависимости от способов их осуществления - на запреты, обязанности, приостановления, меры ответственности и т.д.
Права и свободы, предоставленные каждому Конституцией РФ и международно-правовыми актами, не беспредельны. Права человека, являющиеся общечеловеческим достоянием, не должны ограничиваться, однако, в случаях, когда это необходимо, государство должно устанавливать четкое обоснование, конкретные пределы введения ограничений прав и цели возможных отступлений от тех прав, которые защищены международными соглашениями.
Ограничения основных прав и свобод образуют определенную систему и включают:
а) ограничения общего характера. Они касаются общего конституционно-правового статуса и определяют допустимые пределы изъятий из основных прав и свобод и цели, которым такие изъятия должны быть соразмерны (ст. 55, 13, 19, 29 и др. Конституции РФ);
б) ограничения основных прав в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции РФ, законодательство о чрезвычайном положении).
Одновременно Конституция определяет пределы усмотрения законодателя, следовательно, исполнительной и судебной власти, перечисляя права и свободы, которые не подлежат ограничению (ч. 3 ст. 56);
в) ограничения основных прав и свобод, обусловленные особен-ностями правового статуса отдельных категорий граждан (должностные лица, военнослужащие, лица, отбывающие уголовное наказание в местах лишения свободы и т.п.) и их отношений с государством. В последнем случае пределы возможных ограничений, как правило, Кон-ституцией не определены. Они могут устанавливаться законодателем и должны быть оправданы природой этих отношений, а судом проверяются с учетом единства Конституции и ее распространения на всех граждан, необходимости соблюдения законодателем принципа сораз-мерности ограничений специальному статусу данных категорий граждан.
Международные договоры о правах человека разрешают государствам-участникам вводить правовые нормы, ограничивающие применение некоторых прав, а также в случае возникновения на их тер-ритории чрезвычайных обстоятельств отступать от выполнения взятых на себя международных обязательств по защите прав человека и основных свобод и приостанавливать действие национального законодательства в этой области. Такие меры принимаются только в той степени, в какой это необходимо государству в интересах его безопасности.
Нормы, позволяющие ограничить действие некоторых прав человека, вводятся с целью установить равновесие между правами отдельных лиц и интересами общества и государства в целом, а также в том случае, когда между ними могут возникать противоречия.
Хотя ограничительные нормы по правам человека должны вводиться согласно Конституции федеральными законами, законодательство некоторых субъектов Федерации содержит нормы, ограничивающие права человека.
Наибольшее число противоречий и несоответствий в региональных законодательствах касается таких прав как:
- равенство всех перед законом в пользовании правами и свободами (например, наличие неодинакового правового статуса, дающее преимущество гражданам, которые относятся к «титульной» для субъекта Федерации национальности, по отношению к другим гражданам в предпринимательской деятельности, при регистрации приобретенной собственности и в других вопросах или лишение определенных преимуществ, которыми пользуются жители субъекта Федерации, для граждан страны, находящихся на территории этого субъекта, но не имеющих постоянной прописки);
- право на свободные выборы (в ряде республик допускаются ограничения для кандидатов на пост главы республики и в депутаты ее законодательного органа в виде ценза республиканского гражданства, срока обязательного проживания, знания языка «титульной нации» и других требований);
- право на свободу передвижения и выбора места пребывания и жительства в пределах РФ (установление дополнительных по сравнению с федеральным законодательством ограничений прописки и регистрации в городах федерального значения - Москве и Санкт-Петербурге, а также в других крупных городах страны, в ряде регионов, ставших центрами миграции: Ставропольском, Краснодарском крае и др.) и некоторых других прав.
Еще по теме Ограничение прав и свобод гражданина в РФ:
- Фактические коллизии (на основе решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных судов республик в составе России о признании неконституционными нормативных правовых актов)
- § 3 Конституционно-правовые основы контроля в сфере нотариальной деятельности
- § 4. Конституционно-правовая ответственность органов и должностных лиц в сфере нормотворчества
Чрезвычайное положение. Военное положение
Развитие гражданского общества неизбежно рождает ситуации, требующие от государства ограничить отдельные гражданские права и свободы. Вопрос, однако, заключается в том, кто, на каком основании, на какое время и в каких пределах может или должен это делать. Нетрудно понять, что в таком сложном деле волюнтаризм, а тем более злоупотребления недопустимы. Конституции стран мира, допуская ограничения прав, устанавливают строгие основания и порядок их осуществления. Поскольку главная опасность необоснованных ограничений исходит от исполнительной власти, конституции обычно предусматривают возможность ограничения основных прав только законом или на основании закона, т. е. актами, в принятии которых исполнительная власть прямо не участвует.
В Российской Федерации конституционное регулирование вопроса об ограничении прав и свобод начинается с установления незыблемости этих прав. Часть 2 ст. 55 Конституции РФ гласит: «В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина». Это общее правило, которое указывает на невозможность принятия законов, попирающих права и свободы без всяких оснований (термин «умаление», однако, следует признать юридически недостаточно ясным, скорее всего в данном контексте он означает любое сокращение объема разрешаемых действий).
Но, следуя ст. 29 Всеобщей декларации прав человека, Конституция (ч. 3 ст. 55) вводит институт ограничения прав и свобод при наличии определенных оснований. Права и свободы могут ограничиваться в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Эти основания - всего шесть и ни одним больше - сами по себе не вызывают сомнений, поскольку речь идет о защите прав и интересов большинства людей от злоупотреблений со стороны меньшинства или о создании необходимых условий для реализации прав и свобод. Вопрос состоит в том, что конкретно должно быть вложено в эти основания, чтобы не допустить злоупотреблений.
Как бы отвечая на этот вопрос, в данной статье указываются два важных условия: 1) права могут быть ограничены только федеральным законом и 2) «только в той мере, в какой это необходимо».
Оба эти условия также вызывают вопросы. Во-первых, почему в столь важном деле, как ограничение конституционных прав и свобод, законодатель не прибегнул к авторитету федерального конституционного закона, который, казалось бы, является более уместным для данного случая? Во-вторых, упоминание о «мере, в какой это необходимо» порождает беспокойство в связи с возможностью слишком широкого толкования этого условия, что при определенном стечении обстоятельств (например, массовом психозе) может послужить основой для произвола. Конституционный Суд РФ в связи с этим в ряде своих постановлений обосновал требование соблюдения соразмерности ограничений как гарантию от чрезмерных ограничений прав и свобод, выходящих за рамки необходимости.
Требуют также правового разъяснения такие основания ограничения прав, как «нравственность» и «обеспечение безопасности государства». Любая степень неясности может привести к нежелательным для общества последствиям. Федеральными законами, в которых содержатся отдельные ограничения прав и свобод, обычно раскрываются понятия соответствующих направлений или форм деятельности государства («безопасность», «оборона», «оперативно-розыскная деятельность» и др.).
Следует отметить, что по смыслу приведенных статей Конституции в Российской Федерации возможны только общие ограничения прав и свобод для всего населения путем принятия закона. Тем самым как бы исключается возможность такого ограничения в отношении отдельных лиц. В ФРГ, например, Основной закон позволяет ограничивать основные права лиц, которые злоупотребляют свободой печати, свободой преподавания, свободой собраний, тайной переписки, собственностью, правом убежища. Объем лишения указанных прав определяется федеральным конституционным судом. Отсутствие подобной нормы в Конституции РФ не означает, что в России индивидуальное ограничение прав и свобод за злоупотребление ими в принципе невозможно.
В мировой конституционной теории и практике общепризнано, что ограничения гражданских прав и свобод правомерны в условиях ЧП (эпидемии, межнациональные конфликты, стихийные бедствия, массовые беспорядки и др.). Это признается Международным пактом о гражданских и политических правах (ст. 4), который, однако, требует, чтобы государством-участником было официально объявлено ЧП и об этом сообщено другим государствам.
В Конституции есть важная гарантия. Согласно ч. 3 ст. 118 «создание чрезвычайных судов не допускается» . Следовательно, даже в условиях ЧП продолжают действовать суды общей юрисдикции, что гарантирует защиту граждан от незаконных или дискриминационных действий.
Создание чрезвычайных судов обосновывалось требованиями военного времени, но гораздо чаще они становились орудием массовых репрессий в тоталитарных государствах. Такую роль в СССР в 1930-е гг. играли разного рода «особые совещания», «специальные трибуналы» и т. д. Чрезвычайные суды, действуя в атмосфере общественной истерии, страха или давления со стороны правящих кругов, выносили приговоры, вплоть до смертных, без достаточных правовых оснований, детального предварительного и судебного следствия и процессуальных гарантий для подсудимых (так называемое упрощенное производство). Формально такие суды - там, где они периодически создаются, - могут быть включены в общую судебную систему, но обычно их создание исключает какое-либо обжалование в вышестоящие суды общей юрисдикции. Тем самым грубо нарушаются элементарные права и свободы граждан.
В современных демократических государствах чрезвычайные суды запрещаются. Европейский Суд по правам человека признал не соответствующим Конвенции о защите прав человека и основных свобод («право на независимый и беспристрастный суд» - ст. 6) создание в Турции «судов государственной безопасности», которые включали в свой состав наряду с гражданскими судьями военного судью. В наше время к созданию чрезвычайных судов под различными названиями прибегают авторитарные и военные режимы.
Чрезвычайное положение - особый правовой режим, временно вводимый для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя. Такой режим меняет характер деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, должностных лиц и общественных объединений, допускает отдельные ограничения прав и свобод граждан. Порядок введения ЧП регулируется конституциями и законами, соответствующий акт принимается главой государства. Международный пакт о гражданских и политических правах (ст. 4) указывает, что ЧП вводится в условиях, когда жизнь нации находится под угрозой, о чем объявляется официально; в этих условиях государство может принимать меры в отступление от своих обязательств по данному Пакту только в такой степени, в какой это вызвано остротой положения. Данные меры не должны влечь дискриминацию исключительно на основе расы, цвета кожи, пола, языка, религии или социального происхождения. О таких отступлениях государство обязано немедленно информировать Генерального секретаря ООН. Не допускается отступление от защиты ряда прав человека (на жизнь, против применения пыток, против рабства и др.).
В России ЧП регламентируется Федеральным конституционным законом «О чрезвычайном положении» (в редакции от 3 июля 2016 г.). Чрезвычайное положение вводится лишь при наличии обстоятельств, которые представляют собой непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан или конституционному строю Российской Федерации и устранение которых невозможно без применения чрезвычайных мер. К таким обстоятельствам относятся:
- 1) попытки насильственного изменения конституционного строя, захвата или присвоения власти, вооруженный мятеж, массовые беспорядки, террористические акты, блокирование или захват особо важных объектов или отдельных местностей, подготовка и деятельность незаконных вооруженных формирований, межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождающиеся насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления;
- 2) чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, чрезвычайные экологические ситуации, в том числе эпидемии и эпизоотии, возникшие в результате аварий, опасных природных явлений, катастроф, стихийных и иных бедствий, повлекшие (могущие повлечь) человеческие жертвы, нанесение ущерба здоровью людей и окружающей природной среде, значительные материальные потери и нарушение условий жизнедеятельности населения и требующие проведения масштабных аварийно-спасательных и других неотложных работ.
Согласно Конституции РФ (ч. 1 ст. 56) ЧП может повлечь отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия, но в соответствии с федеральным конституционным законом и для обеспечения безопасности граждан и защиты основ конституционного строя. При этом не подлежат ограничению некоторые права и свободы, предусмотренные специально отмеченными в ч. 3 ст. 56 статьями Конституции. Эти статьи закрепляют право на жизнь, достоинство личности, право на неприкосновенность частной жизни, гарантии против сбора информации о чьей бы то ни было частной жизни, свободу совести, свободу предпринимательства, право на жилище (это так называемые абсолютные права и свободы), а также всю сумму прав, связанных с судебной защитой. Набор этих прав, повторяющий аналогичные положения Международного пакта о гражданских и политических правах, отражает стремление защитить те права и свободы, реализация которых никак не может помешать достижению целей властей в связи с объявлением ЧП и которые должны соблюдаться при любых обстоятельствах.
Чрезвычайное положение на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях вводится указом Президента РФ с незамедлительным сообщением об этом Совету Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента подлежит утверждению Советом Федерации. В указе должны быть определены: обстоятельства, послужившие основанием для введения ЧП; обоснование необходимости введения ЧП; границы территории, на которой вводится ЧП; силы и средства, обеспечивающие режим ЧП; перечень чрезвычайных мер и пределы их действия; исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан РФ, иностранных граждан и лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений; государственные органы (должностные лица), ответственные за осуществление применяемых мер; время вступления указа в силу; срок действия ЧП. Указ Президента подлежит незамедлительному обнародованию по каналам радио и телевидения, а также незамедлительному официальному опубликованию.
Указ Президента, не утвержденный Советом Федерации, утрачивает силу по истечении 72 часов с момента его обнародования, о чем население страны или соответствующих ее отдельных местностей оповещается в том же порядке, в каком оно оповещалось о введении ЧП. При введении ЧП на всей территории Российской Федерации Совет Федерации и Государственная Дума продолжают свою работу в течение всего периода действия ЧП. Срок действия ЧП, вводимого на всей территории Российской Федерации, не может превышать 30 суток, а вводимого в ее отдельных местностях, - 60 суток (допускается продление).
Закон устанавливает меры и временные ограничения, применяемые в условиях ЧП, силы и средства, обеспечивающие режим, особое управление соответствующей территорией. Гарантии прав граждан, ответственность граждан и должностных лиц предусматривают установление пределов временных ограничений, порядок и условия применения физической силы и специальных средств, порядок задержания граждан, ответственность за нарушение требований режима, осуществление правосудия и деятельность прокуратуры. Законом установлен исчерпывающий перечень возможных ограничений прав и свобод на время ЧП. Он включает особый режим въезда и выезда, ограничение свободы передвижения по территории, на которой введено ЧП, запрещение проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, забастовок, ограничение движения транспортных средств и осуществления их досмотра и др. В наиболее опасных случаях, при попытках насильственного изменения конституционного строя, массовых беспорядках и других действиях, угрожающих жизни и безопасности граждан или нормальной деятельности государственных институтов, допускаются введение комендантского часа, ограничение свободы печати, приостановление деятельности политических партий и общественных объединений, ограничение или запрещение продажи оружия, спиртных напитков, выдворение нарушителей общественного порядка, не являющихся жителями данной местности, к месту их проживания или за пределы территории, на которой введено ЧП, за их счет, продление срока задержания подозреваемых в совершении актов терроризма и других особо тяжких преступлений (не более чем на три месяца). Во время действия ЧП выборы и референдумы не проводятся.
Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» предусматривает, что неправомочное применение силы сотрудниками правоохранительных органов, как и превышение должностными лицами своих полномочий, включая нарушение гарантий прав граждан, влечет соответствующую ответственность.
От ЧП следует отличать чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера, для предупреждения и ликвидации которых создана единая государственная система. Федеральный закон «О защите населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера» (в редакции от 23 июня 2016 г.) указывает, что эта государственная система осуществляет систему мероприятий по обучению населения действиям при угрозе и возникновении таких ситуаций, обеспечивает социальную защиту населения, пострадавшего от чрезвычайных ситуаций, содействует реализации прав и обязанностей граждан в области защиты от чрезвычайных ситуаций и проч. При введении системы повышенной готовности или возникновении чрезвычайной ситуации назначаемый органом государственной власти руководитель работ по ликвидации чрезвычайной ситуации вправе ограничивать доступ людей и транспорта на территорию, где существует угроза чрезвычайной ситуации, и в зону такой ситуации, определять порядок использования транспортных средств, средств связи и оповещения, приостанавливать деятельность организаций, оказавшихся в зоне чрезвычайной ситуации, осуществлять меры, не ограничивающие права и свободы человека и гражданина, направленные на защиту населения. Решением Президента РФ при ликвидации чрезвычайной ситуации с привлечением сил и средств органов исполнительной власти, в том числе специальных сил и средств Вооруженных Сил РФ, устанавливается особый уровень реагирования.
Законом предусмотрены оповещение и экстренная информатизация населения об опасностях при угрозе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, а также о ведении военных действий и необходимых правилах поведения населения. Все СМИ обязаны незамедлительно и на безвозмездной основе выпускать в свет соответствующую информацию.
Федеральный конституционный закон «О военном положении» (в редакции от 12 марта 2014 г.) определяет военное положение как особый правовой режим, вводимый на территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях в случаях агрессии или непосредственной угрозы агрессии. В период действия военного положения, вводимого указом Президента РФ с утверждением Советом Федерации, допускается ограничение прав и свобод граждан, деятельности организаций и должностных лиц; на них могут возлагаться дополнительные обязанности. В добавление к тем ограничениям прав и свобод, которые указаны выше применительно к ЧП, меры военного положения предусматривают приостановление деятельности, подрывающей в условиях военного положения оборону и безопасность Российской Федерации, привлечение граждан к выполнению работ для нужд обороны, изъятие для нужд обороны имущества у организаций и граждан, запрещение или ограничение выбора места пребывания или жительства, запрещение нахождения граждан на улицах и в иных общественных местах в определенное время суток, введение военной цензуры за почтовыми отправлениями, интернирование граждан иностранного государства, воюющего с Россией, запрещение выезда граждан РФ за пределы страны и др. Выборы и референдумы при военном положении не проводятся. На период военного положения граждане обязаны: выполнять требования органов государственной власти и военного управления, являться по вызову этих органов, участвовать в выполнении работ для нужд обороны, предоставлять необходимое имущество. Определенные обязанности возлагаются также на организации, находящиеся на соответствующей территории.
В мирное время подготовка населения к возможным военным действиям регулируется Федеральным законом «О гражданской обороне» (в редакции от 30 декабря 2015 г.) и Положением о гражданской обороне в Российской Федерации, утвержденным постановлением Правительства РФ (в редакции от 14 ноября 2015 г.). Этими правовыми актами предусмотрены мероприятия по защите населения, материальных и культурных ценностей от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, своевременное оповещение об опасностях в военное время, обеспечение перевода гражданской обороны с мирного на военное время, эвакуация населения, проведение аварийно-спасательных работ, срочное восстановление коммунальных служб в военное время и др. Закон предусматривает обучение населения действиям в случае угрозы возникновения и возникновения опасностей при военных конфликтах, поддержание в состоянии постоянной готовности технических систем управления гражданской обороной и систем оповещения населения об опасностях при ведении военных действий и при угрозе чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера.
Ограничения прав и свобод граждан в целях, указанных в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ, предусмотрены в ряде других федеральных законов. Эти ограничения выступают как необходимые условия для деятельности правоохранительных органов, призванных охранять права и свободы всех граждан. Такие законы, абсолютно необходимые в интересах большинства граждан, одновременно таят опасность злоупотреблений ими, что заставляет законодателя тщательно фиксировать пределы прав соответствующих органов и условия применения ими принуждения по отношению к гражданам. Среди такого рода законов, принятых в Российской Федерации, особенно важны законы об органах Федеральной службы безопасности РФ (ФСБ), о войсках национальной гвардии, о полиции, об оперативно-розыскной деятельности, о государственной охране. Но есть и другие законы.
Федеральный закон «О Федеральной службе безопасности» (в редакции от 6 июля 2016 г.) предоставляет органам безопасности право устанавливать на конфиденциальной основе отношения сотрудничества с лицами, давшими на это согласие; осуществлять дознание и предварительное следствие по определенным делам, иметь следственные изоляторы; беспрепятственно входить в жилые и иные помещения, принадлежащие гражданам и организациям, в случаях, предусмотренных федеральным законом; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность; осуществлять административное задержание лиц, совершивших правонарушение, и др.
Органы ФСБ вправе производить оцепление (блокирование) участков местности (объектов) при пресечении актов терроризма, массовых беспорядков, а также при розыске лиц, совершивших побег из-под стражи, преследовании лиц, подозреваемых в совершении преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ, осуществляя при необходимости досмотр транспортных средств. При этом они принимают меры по обеспечению нормальной жизнедеятельности населения и функционирования в этих целях соответствующих объектов в данной местности. Эти органы также могут временно ограничивать или запрещать передвижение граждан и транспортных средств по отдельным участкам местности (на отдельных объектах), обязывать граждан оставаться там или покинуть эти участки в целях защиты жизни, здоровья и имущества граждан, проведения неотложных следственных действий, оперативно-розыскных и антитеррористических мероприятий.
Законом предусмотрена возможность определенного ограничения действий физических лиц. Речь идет о праве руководителей органов ФСБ объявлять официальное предостережение о недопустимости действий, создающих условия для совершения преступлений, дознание и предварительное следствие по которым отнесены законодательством к ведению органов ФСБ; в течение 10 дней после проверки полученных сведений о совершении физическим лицом указанных действий принимается решение об объявлении данному лицу официального предостережения. Не позднее чем через пять дней со дня принятия указанного решения официальное предостережение направляется (вручается) физическому лицу.
Федеральная служба безопасности осуществляет дознание и предварительное следствие по широкому кругу дел - экстремизм, терроризм, диверсии, угоны воздушного, водного и железнодорожного транспорта, государственная измена, разглашение государственной тайны, шпионаж, посягательство на жизнь государственного или общественного деятеля, незаконный экспорт военных технологий.
В целях противодействия терроризму органам ФСБ предоставлено право на контрразведывательную деятельность, допускающую ограничение конституционных прав граждан (по решению суда) на срок до 180 суток, а в неотложных случаях - без предварительного судебного постановления, но с обязательным уведомлением судьи в течение 24 часов.
Федеральный закон «О войсках национальной гвардии Российской Федерации» от 3 июля 2016 г. ставит перед войсками национальной гвардии задачи охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности, охраны важных государственных объектов, участия в борьбе с терроризмом и экстремизмом, осуществления контроля за оборотом оружия и др. В этих целях они вправе задерживать и вскрывать транспортные средства, беспрепятственно входить в жилые помещения, производить досмотр транспортных средств и личный досмотр работников охраняемых объектов, задерживать лиц, подозреваемых в совершении преступления, для передачи их полиции, осуществлять проверку у граждан документов и др. Надзор за исполнением войсками национальной гвардии федеральных законов осуществляет прокуратура.
Определенные ограничения прав и свобод граждан допускаются Федеральным законом «О полиции» (в редакции от 28 мая 2017 г.). Полиция как орган, являющийся составной частью единой централизованной системы МВД, вправе применять меры государственного принуждения, в том числе физическую силу, специальные средства и огнестрельное оружие в пределах, установленных федеральным законом. В целях защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан и с соблюдением требований закона полиция наделена правом применять ограничения свободы передвижения граждан; производить личный досмотр граждан; останавливать транспортные средства; участвовать в налоговых проверках; формировать банки данных о гражданах; осуществлять оперативно-розыскную деятельность; выявлять и пресекать экстремистскую деятельность; проверять у граждан документы, удостоверяющие личность, если имеются достаточные основания подозревать их в совершении преступления или административного правонарушения; вызывать полицию и получать от граждан необходимые объяснения; задерживать и содержать под стражей лиц, подозреваемых в совершении преступления; входить беспрепятственно в жилые и иные помещения граждан; производить личный досмотр граждан; временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др. Полиция участвует в противодействии терроризму, применяя при этом необходимые временные ограничения. Она контролирует соблюдение правил регистрационного учета граждан, правил въезда в Российскую Федерацию и выезда из нее, установленных для иностранцев.
Федеральный закон «О Следственном комитете Российской Федерации» (в редакции от 28 декабря 2016 г.) устанавливает строгие правовые рамки для ограничения прав и свобод граждан для следственных органов и учреждений в ходе расследования уголовных преступлений. Сотрудники Следственного комитета (СК) имеют права беспрепятственно входить на территории и в помещения, занимаемые всеми органами власти, а также предприятиями, учреждениями и организациями независимо от форм собственности; входить в жилые помещения; требовать от должностных лиц предприятий, учреждений и организаций представления документов и материалов и др. Требования сотрудника СК при проверке сообщения о преступлении или об осуществлении других полномочий обязательны для исполнения всеми предприятиями, учреждениями, организациями, должностными и иными лицами. Неисполнение законных требований сотрудника СК, а также уклонение от явки по его вызову влекут ответственность по закону.
Широкие полномочия правоохранительных органов определяют повышенные требования к их работникам. Так, на службу в полицию, органы внутренних дел, органы ФСБ и государственной охраны не могут быть приняты граждане, имеющие или имевшие судимость и не отвечающие другим требованиям, предусмотренным законом. При приеме на службу в определенные органы проводятся психофизиологические исследования личности, тестирование в отношении наличия алкогольной, наркотической и иной токсической зависимости, оформляется личное поручительство за них другими сотрудниками и др.
Такие граждане проходят проверку на допуск к государственной тайне, им запрещается размещать в СМИ сведения о своей служебной деятельности, устанавливать контакты с иностранными гражданами иначе, как в порядке, который определяется руководством, и проч. Закон устанавливает основания увольнения граждан со службы или с работы за нарушения этих строгих правил.
Правоотношения, связанные с поступлением на службу в органы внутренних дел, прохождением и прекращением ее, права и обязанности сотрудников, ограничения и запреты регламентируются Федеральным законом «О службе в органах внутренних дел Российской Федерации» (в редакции от 3 апреля 2017 г.). В соответствии с Законом сотрудники этих органов обязаны уведомлять о каждом случае обращения к ним каких-либо лиц в целях склонения к совершению коррупционного правонарушения. Они подлежат увольнению в связи с утратой доверия в случае непринятия мер по предотвращению или урегулированию конфликта интересов, стороной которого эти сотрудники являются, а также в случаях непредставления сведений о своих доходах, расходах и имуществе, осуществлении предпринимательской деятельности и др.
Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (в редакции от 6 июля 2016 г.) позволяет органам ФСБ, МВД, Службе внешней разведки, органам государственной охраны, таможенным органам, Федеральной службе исполнения наказаний, органам по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ в целях борьбы с преступностью проводить гласно и негласно оперативно-розыскные действия. Эти органы должны согласовывать с ФСБ использование технических средств для негласного получения информации. Они вправе устанавливать на безвозмездной либо возмездной основе отношения сотрудничества с лицами, изъявившими согласие оказывать содействие на конфиденциальной основе органам, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность; использовать служебные помещения, имущество предприятий, учреждений, организаций, воинских частей, а также жилые и нежилые помещения, транспортные средства и иное имущество частных лиц; совершать изъятие документов и др.
Определяя основания и порядок проведения оперативно-розыскных мероприятий, названный Закон устанавливает правило, согласно которому проведение оперативно-розыскных мероприятий, ограничивающих конституционные права человека и гражданина на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, а также право на неприкосновенность жилища, допускается на основании судебного решения. Предварительный судебный контроль за законностью и обоснованностью таких мероприятий является одной из важнейших гарантий, призванных защищать права и свободы граждан от произвольного и чрезмерного их ограничения органами и должностными лицами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность.
Федеральный закон «О государственной охране» (в редакции от 3 июля 2016 г.), в частности, предоставляет органам государственной охраны права задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших правонарушения в местах пребывания объектов охраны; использовать в служебных целях транспортные средства организаций и граждан для преследования и задержания лица, совершившего преступление или подозреваемого в его совершении; беспрепятственно входить в жилые помещения граждан (об этих случаях, если вхождение в помещение происходит против воли граждан, органы охраны обязаны уведомить прокурора в течение 24 часов); временно ограничивать или запрещать движение транспорта и пешеходов на улицах и дорогах и др. (см. § 3 гл. 22 учебника).
Федеральный закон «О противодействии терроризму» (в редакции от 1 января 2017 г.), устанавливая правовой режим в зоне проведения контртеррористической деятельности, закрепляет за соответствующими лицами права: принимать при необходимости меры по временному ограничению или запрещению движения транспортных средств и пешеходов на улицах и дорогах; проверять у граждан и должностных лиц документы, удостоверяющие их личность, а в случае отсутствия таких документов задерживать указанных лиц для установления личности; задерживать и доставлять в органы внутренних дел лиц, совершивших или совершающих правонарушения либо иные действия, направленные на воспрепятствование законным требованиям лиц, проводящих контртеррористическую операцию; беспрепятственно входить (проникать) в жилые и иные принадлежащие гражданам помещения и на принадлежащие им земельные участки, на территории и в помещения организаций независимо от форм собственности; производить при проходе (проезде) в зону проведения контртеррористической операции и при выходе (выезде) из указанной зоны личный досмотр граждан, досмотр находящихся при них вещей, досмотр транспортных средств и провозимых на них вещей, в том числе с применением технических средств; использовать в служебных целях средства связи, включая специальные, принадлежащие гражданам и организациям независимо от форм собственности; использовать в служебных целях транспортные средства, принадлежащие организациям независимо от форм собственности, и др. Антитеррористической защищенности подвергаются строения, сооружения, места массового пребывания людей в зданиях и на объектах, на которых при определенных условиях могут одновременно находиться более 50 человек.
В целях своевременного информирования населения о возникновении угрозы теракта могут устанавливаться уровни террористической опасности, предусматривающие принятие дополнительных мер по обеспечению безопасности личности, общества и государства, не ограничивающих права и свободы граждан. Порядок и содержание этих мер определяются Президентом РФ.
Для участия в контртеррористических операциях широкие полномочия предоставлены войскам национальной гвардии. Военнослужащие этих войск могут применять меры и временные ограничения, предусмотренные федеральным законодательством о военном положении и о противодействии терроризму. Естественно, что при этом оказываются неизбежными временные ограничения некоторых прав и свобод граждан.
Устанавливается, что для борьбы с терроризмом Вооруженные Силы могут применяться для пресечения полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами, а также для пресечения террористических актов на морских судах и для участия в пресечении терроризма за пределами Российской Федерации в соответствии с международными актами. При этом Вооруженным Силам предоставляется право уничтожить самолет или морское судно, если они не реагируют на радиокоманды или не подчиняются им. Решение о применении Вооруженных Сил для борьбы с терроризмом за пределами Российской Федерации принимает Президент РФ. Об этом он информирует Совет Федерации.
В названном Законе оговаривается, что для сохранения жизни и здоровья людей, захваченных террористами, возможно ведение с ними переговоров, однако подчеркивается: при этом не должны рассматриваться выдвигаемые террористами политические требования. Реабилитация лиц, пострадавших в результате террористического акта, осуществляется за счет средств федерального и регионального бюджетов. Также говорится, что в Российской Федерации запрещаются создание и деятельность организаций, цели и действия которых направлены на пропаганду, оправдание и поддержку терроризма. Решение о признании конкретной организации террористической принимает суд на основании заявления прокуратуры.
7 августа 2000 г. вступил в силу Федеральный закон «О ратификации Европейской конвенции о пресечении терроризма». В Закон включено заявление о необходимости применения Конвенции таким образом, чтобы «обеспечить неотвратимость ответственности за совершение преступлений, подпадающих под действие Конвенции, без ущерба для эффективности международного сотрудничества по вопросам выдачи и правовой помощи».
Противодействие терроризму рассматривается в России как общегосударственная система, обеспечивающая проведение единой государственной политики для защиты основных прав и свобод человека и гражданина и обеспечения национальной безопасности. Этому способствует Концепция противодействия терроризму в Российской Федерации, утвержденная Президентом РФ 5 октября 2009 г. В ней указывается, в частности, что важной задачей противодействия терроризму является обеспечение законности при осуществлении данной деятельности, формирование правовой культуры населения.
Федеральный закон «О судебных приставах» (в редакции от 3 июля 2016 г.) предоставляет судебным приставам права при проведении розыска проводить исполнительно-розыскные действия; запрашивать из банков данные; изучать документы; обследовать помещения, здания и сооружения, транспортные средства; проверять документы, удостоверяющие личность.
Судебный пристав также вправе осуществлять личный досмотр граждан, находящихся в судебных помещениях, и граждан, подвергаемых приводу в суд или к судебному приставу-исполнителю, досмотр находящихся при них вещей при наличии достаточных оснований полагать, что указанные граждане имеют при себе оружие, боеприпасы, взрывчатые вещества, взрывные устройства, наркотические средства или психотропные вещества, а также объявлять розыск ответчика по гражданскому делу.
Федеральным законом «Об исполнительном производстве» (в редакции от 28 мая 2017 г.) расширены возможности принуждения к исполнению судебных решений, в том числе с помощью запрета выезжать за границу гражданам-должникам. Судебные приставы сами могут инициировать данную меру, направив ходатайство в суд, и, получив необходимое решение суда, направляют его для исполнения в соответствующие органы для принятия мер по ограничению права на выезд за рубеж в отношении должника. Приставы наделены правом на расследование дополнительно двух распространенных преступлений: злостное уклонение от уплаты алиментов и злостное уклонение от уплаты кредиторской задолженности. Предусмотрена возможность проникновения приставов в жилище граждан-долж-ников в случае, если хозяева квартиры не открывают дверь. Судебные приставы также обладают правом запрашивать у банков различную информацию, которая касается счетов должников либо хранящихся в банках их ценностей.
Федеральный закон «О государственной тайне» (в редакции от 8 марта 2015 г.) устанавливает осуществление федерального государственного контроля за обеспечением защиты государственной тайны, включающего проведение проверок на предприятиях, в учреждениях и организациях. Проверки осуществляются с соблюдением Федерального закона «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» (в редакции от 22 февраля 2017 г.). Требования государственной тайны применяются для обеспечения безопасности лиц, в отношении которых принято решение об их государственной защите.
Ограничения прав и свобод граждан всегда сбалансированы правом на обжалование действий должностных лиц соответствующих государственных органов, закрепленным в Конституции РФ (ст. 46), в Уголовно-процессуальном кодексе, в федеральных законах «О прокуратуре Российской Федерации», «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан».
Перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции РФ основания для ограничения прав и свобод явно предусмотрены для непредсказуемых обстоятельств, которые могут потребовать усиления защиты одних прав за счет ограничения других прав человека. Федеральному Собранию в каждом случае принятия закона об ограничении прав и свобод приходится конкретно и взвешенно подходить к определению меры и необходимости ограничения каждого конституционного права, придания ограничительным нормам закона постоянного или временного характера.
- Чрезвычайные суды - суды, осуществляющие ускоренное рассмотрение уголовных дел без предоставления подсудимым необходимых гарантий защиты.
1. Перечисление в Конституции Российской Федерации основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина.
2. В Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина.
3. Права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Комментарий к Статье 55 Конституции РФ
1. Специфика государственно-правовой формы развития свободы и прав человека и гражданина накладывает на юриспруденцию обязанность выявления правовых механизмов ее обеспечения, определения ее пределов и допустимых, имеющих под собой глубокие объективные основания ограничений. Речь идет о пределах усмотрения государства в его взаимоотношениях с личностью, которые государством не могут быть нарушены без риска утраты собственной легитимности. Отсюда следует, что проблема ограничений прав есть часть теории свободы, а значимость ее доктринальной разработки и конституционного нормирования обусловлена не тем, что "идеальной, абсолютной свободы не бывает", а диалектикой индивидуального и коллективного в организации и функционировании социума и необходимостью ее адекватного восприятия Конституцией. Именно в этом - в совместимости индивидуальной свободы с благом общества и наоборот - условие эволюционного (а не революционного) развития социально-исторического прогресса и стабильности конституционного строя и устанавливающего его Основного Закона.
Согласно ч. 1 комментируемой статьи перечисление в Конституции основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Адекватная оценка его нормативного содержания требует учета всего комплекса конституционных норм, нормирующих взаимоотношения личности и государства. При этом непосредственно из текста ч. 1 ст. 55 вытекает, что, во-первых, Конституция перечисляет только основные права и свободы; во-вторых, предусмотренный ею перечень основных прав и свобод не является исчерпывающим; в-третьих, общепризнанные права и свободы, если даже они не вошли в каталог конституционных прав и свобод, находятся под защитой Конституции как основные права и свободы граждан РФ; в-четвертых, Конституция различает отрицание и умаление прав и свобод и содержит запрет на такое отрицание и умаление, хотя и не раскрывает в комментируемом положении их содержание; в-пятых, указанный запрет адресован как законодателю, так и исполнительной власти и суду, следовательно, эти права и свободы должны гарантироваться преимущественно национальными правозащитными механизмами.
При этом в отличие от преамбулы, ст. 15 и 17 в ч. 1 ст. 55 говорится не об общепризнанных принципах и нормах международного права, а об общепризнанных правах и свободах человека и гражданина. Тем самым, с одной стороны, подчеркивается их естественно-правовая природа. С другой стороны, этим предопределяется способ их восприятия российской правовой системой: включение этих прав и свобод в конституционный статус человека и гражданина не требует официальной процедуры их имплементации федеральным парламентом или иного законодательного признания в форме закрепления в нормативном правовом акте. Иными словами, такие права и свободы, коль скоро они общепризнанные, являются непосредственно действующими и в силу этого обязывают государство, все его органы и должностных лиц.
Существенное значение для выявления нормативного содержания комментируемого положения и характера возлагаемой им на Российское государство обязанности имеет установление понятий "отрицание" и "умаление" общепризнанных прав и свобод.
Под отрицанием "других общепризнанных прав и свобод" в отечественной конституционно-правовой доктрине обычно понимается их непризнание. Однако такое понимание далеко не в полной мере может удовлетворить потребности правоприменительной практики. Следует учитывать, что Конституция говорит именно об общепризнанных правах и свободах, следовательно, признанных таковыми в том числе Российской Федерацией. Формой такого признания, как было отмечено, может быть не только решение законодателя, но и исполнительной власти или суда. При этом указанное признание есть не право, но обязанность, накладываемая на государство в лице его органов и должностных лиц, долженствующих в силу Конституции предоставить этим правам и свободам юридическую защиту наравне с непосредственно закрепленными в ней основными правами и свободами.
Что же касается умаления "других общепризнанных прав и свобод", оно может выступать в различных формах: сужения нормативного содержания права или свободы, т.е. изъятия из состава правомочий, образующих соответствующее право; сокращения предоставляемых таким правам и свободам конституционных гарантий и средств юридической защиты и т.д.
Таким образом, комментируемое положение Конституции формулирует принцип полноты прав и свобод человека и гражданина РФ, обеспечиваемой во взаимосвязи собственно конституционно-правового статуса личности и сложившихся в межгосударственных отношениях гуманитарных стандартов, которые в соответствии с ч. 1 ст. 55 Конституции являются частью сложившейся в Российском государстве системы прав и свобод человека и гражданина.
2. В действующей Конституции термин "ограничение" использован 8 раз в семи статьях (ст. 19, 23, 55, 56, 74, 79, 132); четырежды конституционный законодатель воспользовался сопрягающимся с ним термином "умаление прав" (ст. 21, 55, 62). В действительности, однако, богатство содержания обозначаемых этими терминами понятий значительно шире, поскольку Конституция не только предусматривает ограничения прав граждан, но и сама выступает способом ограничения государства и государственной власти и содержит обязанности, запреты и т.д., адресатами которых выступают как граждане, так и органы государства и должностные лица, органы местного самоуправления, общественные объединения и иные субъекты конституционных правоотношений. Иначе говоря, следует различать конституционные ограничения и ограничения конституционных прав, которые соотносятся как общее и особенное и по-разному нормируются Конституцией и конституционным правом.
В частности, согласно ч. 2 комментируемой статьи в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина. Данное императивное веление, адресованное прежде всего законодателю, является одной из гарантией полноты прав и свобод как с точки зрения их перечня, так и с точки зрения адекватности принимаемых законов конституционно установленным или международно признанным пределам прав и свобод человека и гражданина. В связи с этим возможно привлечь внимание по меньшей мере к следующим аспектам комментируемого конституционного положения, требующим учета как в процессе его теоретического осмысления, так в процессе правореализации:
во-первых, речь в нем идет не только о федеральном законодателе, но и законодательных органах субъектов РФ, на которые в равной мере распространяется установленный в ч. 2 ст. 55 Конституции запрет;
во-вторых, из адресации указанного запрета законодателю следует, что права и свободы должны регулироваться именно законом, причем в силу установленного Конституцией разграничения предметов ведения и полномочий речь может и должна идти именно о федеральных законах. Что же касается субъектов РФ, они связаны не только Конституцией, но и федеральным законом, а их законодательная деятельность должна быть направлена именно на защиту прав и свобод человека и гражданина;
в-третьих, в отличие от ч. 1 ст. 55 комментируемое положение говорит не об "отрицании или умалении общепризнанных прав и свобод человека и гражданина", а об "отмене и умалении прав и свобод человека и гражданина". Это означает, что права и свободы человека и гражданина - перечисленные в Конституции или общепризнанные и в силу этого также находящиеся под защитой Конституции - есть "узда" для законодателя, следовательно, для всех иных органов публичной власти и их должностных лиц, которые не могут действовать вопреки закону.
Причем если отмена прав и свобод по буквальному смыслу означает изъятие того или иного конституционно закрепленного или общепризнанного права или свободы из конституционного статуса человека и гражданина в РФ, то их умаление может осуществляться путем: сужения пределов прав и свобод, как они зафиксированы в Конституции, если для этого нет установленных в самой Конституции оснований; уменьшения материального содержания прав и свобод, объема социальных и иных благ, причитающихся их обладателю; минимизации гарантий прав и свобод, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав в ущерб другой группе прав, тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции должны находиться под равной правовой защитой; создания таких процедур реализации прав и свобод, которые могут свести на нет сами права или свободы человека и гражданина и т.п. В частности, оценивая конституционность ч. 2 ст. 16 Закона г. Москвы "Об основах платного землепользования в городе Москве", Конституционный Суд РФ в Постановлении от 13.12.2001 N 16-П*(703) указал, что согласно ст. 55 Конституции в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2), а их конституционно допустимые ограничения возможны только на основании федерального закона (ч. 3). Вопреки этому обеспечиваемое конституционной защитой право гражданина на владение и пользование своим имуществом в виде земельного участка, закрепленного за ним и подлежащего передаче ему на основе федерального регулирования в полном объеме в пожизненное наследуемое владение или в собственность, фактически умалено законом субъекта РФ.
Оспоренное положение Закона г. Москвы, в соответствии с которым находящийся в пользовании гражданина земельный участок в части, превышающей предельные для города Москвы нормы площади, предоставляемой в пожизненное наследуемое владение, передается ему по договору аренды, ставит граждан, имеющих большемерные земельные участки, в менее выгодные условия, ограничивая их использование в полном размере сроком аренды и возлагая на этих граждан обязанность нести расходы в виде арендной платы. Тем самым законом субъекта РФ введены ограничения не только права пользования и владения таким имуществом, как земельный участок, но и конституционной свободы договора, что также противоречит ч. 2 и 3 ст. 55 Конституции.
3. Социальной основой конституционных ограничений, частью которых выступают ограничения основных прав, является лично-собирательный характер общества. Человек выступает не только как изолированный индивид, но и в качестве члена сообщества людей. В свою очередь общество не есть ни простая совокупность индивидов, ни некий одноструктурный монолит, это своеобразный социальный организм, в котором личность обладает самостоятельной ценностью и играет творческую роль, а личное (частное, индивидуальное) и общее (коллективное, социальное) должно находиться в равновесии. При этом, однако, не следует представлять основные права как выражение лишь частных интересов, а обязанности - только как выражение публичных интересов. Основные права выполняют важную общественную функцию, а основные обязанности существенны для обеспечения частных интересов индивида.
В процессе реализации основных прав сталкиваются различные интересы: субъектов этих прав, других лиц, также обладающих основными правами, общества в целом. В силу этого определение пределов основных прав, условий их реализации и порядка разрешения возможного конфликта интересов - объективная потребность нормального функционирования социума, с одной стороны, и свободы личности - с другой. В данном контексте существенное значение в качестве конституционного критерия соотношения этих интересов имеет норма ч. 3 ст. 17 Конституции ("осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц"), адресованная законодателю, органам правоприменения, самим обладателям прав и свобод.
В связи с этим от ограничений в собственном смысле слова следует отличать имманентные пределы основных прав, которые зафиксированы в самой Конституции и по своей социальной и юридической природе не совпадают с ограничениями основных прав. Речь идет о границах признаваемой и защищаемой Конституцией свободы индивидов и их ассоциаций, по существу, о нормативном содержании того или иного конституционного права, составе его правомочий и системе гарантий. В частности, закрепляя свободу собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирования, Конституция одновременно оговаривает, что ею гарантируется "право собираться мирно, без оружия" (ст. 31). Конституция в данном случае не ограничивает основные права, она определяет их границы, нормативное содержание и круг правомочий, т.е. имманентные пределы. Такие пределы обусловлены конституционным строем и должны быть ему тождественны. Например, согласно ч. 1 ст. 27 Конституции каждый, кто законно находится на территории РФ, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства. Отсюда, в частности, следует, что гарантии данной конституционной нормы распространяются лишь на тех, кто законно находится на территории РФ.
Что же касается ограничений основных прав в собственно конституционно-правовом смысле, то в этом случае имеются в виду допускаемые Конституцией и установленные федеральным законом изъятия из конституционного статуса человека и гражданина. Кроме того, в качестве ограничения основных прав может также рассматриваться изъятие из круга правомочий, составляющих нормативное содержание основных прав и свобод. В этом последнем случае ограничение основных прав особенно тесно сопрягается с их умалением, под которым, как отмечалось, имеется в виду уменьшение материального содержания основных прав, объема социальных, политических и иных благ, причитающихся их обладателю, минимизация гарантий основных прав, в том числе в результате государственного предпочтения одной группы прав (или отдельных прав) в ущерб другой группе прав (другим правам), тогда как все права и свободы человека и гражданина в силу Конституции (ст. 2, 17, 18) должны находиться под равной правовой защитой.
Действующая Конституция впервые установила универсальный в смысле распространения на законодательную, исполнительную и судебную власть принцип: права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены только федеральным законом и только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55).
Таким образом, определение границ допустимого ограничения основных прав и свобод в силу содержащейся в Конституции отсылки к федеральному закону относится к полномочиям федерального законодателя, однако он не свободен в своих решениях. Соответствие этих границ установленным Конституцией критериям может быть предметом судебной проверки, имея при этом в виду, что такие ограничения должны быть соразмерны конституционным целям ограничений и соответствовать характеру и природе отношений государства и гражданина.
Кроме того, судебная власть в процессе проверки конституционности решений законодателя всегда должна иметь в виду опасность "нейтрализации" основных прав многочисленными отсылками к закону и возможность выхолащивания этих прав органом законодательной власти. В данном контексте возможно и необходимо обратить внимание на несколько правовых позиций КС РФ, выработанных в различные периоды его деятельности. Будучи "привязаны" изначально к различным конституционным спорам, они приобрели общенормативный характер и имеют методологическое значение:
Личность в ее взаимоотношениях с государством выступает не как объект государственной деятельности, а как равноправный субъект, который может защищать свои права и свободы всеми не запрещенными законом способами и спорить с государством в лице любых его органов*(704);
Ограничения прав и свобод возможны только федеральным законом, причем на федеральном законодателе лежит обязанность обеспечивать соразмерность ограничения прав и свобод конституционно закрепленным целям и в случаях, когда он предоставляет органам законодательной власти субъектов РФ полномочия по конкретизации условий реализации гражданами соответствующих прав. При этом из смысла Конституции вытекает, что закон, направленный на ограничение прав граждан, обратной силы не имеет*(705);
Цели ограничения прав и свобод должны быть не только юридически, но и социально оправданы, а сами ограничения - им адекватны. При этом такие ограничения должны отвечать требованиям справедливости*(706);
Ограничения прав, даже если они осуществляются в определенных Конституцией целях, не могут толковаться расширительно и не должны приводить к умалению других гражданских, политических и иных прав, гарантированных Конституцией и законами РФ;
В тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепленных ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания*(707).
Нормирующим пределом для законодателя, а также органов исполнительной и судебной власти являются ч. 1, 2 и 3 ст. 55 Конституции.
Раскрывая нормативное содержание указанных установлений, Конституционный Суд в своем Постановлении от 30.10.2003 N 15-П суммировал ранее сформулированные им правовые позиции (в решениях КС РФ ссылки на ст. 55 Конституции встречаются более 490 раз) и указал, что ограничения конституционных прав должны быть необходимыми и соразмерными конституционно признаваемым целям таких ограничений; в тех случаях, когда конституционные нормы позволяют законодателю установить ограничения закрепляемых ими прав, он не может осуществлять такое регулирование, которое посягало бы на само существо того или иного права и приводило бы к утрате его реального содержания; при допустимости ограничения того или иного права в соответствии с конституционно одобряемыми целями государство, обеспечивая баланс конституционно защищаемых ценностей и интересов, должно использовать не чрезмерные, а только необходимые и строго обусловленные этими целями меры; публичные интересы, перечисленные в ч. 3 ст. 55 Конституции, могут оправдать правовые ограничения прав и свобод, только если такие ограничения отвечают требованиям справедливости, являются адекватными, пропорциональными, соразмерными и необходимыми для защиты конституционно значимых ценностей, в том числе прав и законных интересов других лиц, носить общий и абстрактный характер, не иметь обратной силы и не затрагивать само существо конституционного права, т.е. не ограничивать пределы и применение основного содержания соответствующих конституционных норм; с тем чтобы исключить возможность несоразмерного ограничения прав и свобод человека и гражданина в конкретной правоприменительной ситуации, норма должна быть формально определенной, точной, четкой и ясной, не допускающей расширительного толкования установленных ограничений и, следовательно, произвольного их применения (см. Постановление КС РФ от 30.10.2003 N 15-П*(708)).
Адекватное восприятие Конституции и потребности использования ее потенциала требуют, однако, учитывать, что помимо указанного "ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом" Конституция предусматривает возможность ограничения основных прав "в соответствии с федеральным конституционным законом" (ч. 1 ст. 56). Если в первом случае сам законодатель своим актом в форме федерального закона ограничивает права и свободы, то во втором для реализации допускаемых федеральным конституционным законом ограничений необходимы акты органов исполнительной или судебной власти.
При этом конституционно-правовые ограничения основных прав и свобод образуют определенную систему и включают:
а) ограничения общего характера. Они касаются общего конституционно-правового статуса и определяют допустимые пределы изъятий из основных прав и свобод и цели, которым такие изъятия должны быть соразмерны (ст. 13, 19, 29, 55 Конституции и др.);
б) ограничения основных прав в условиях чрезвычайного положения (ст. 56 Конституции, законодательство о чрезвычайном положении). В связи с этим Конституция устанавливает, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и сроков их действия. Одновременно Конституция определяет пределы усмотрения законодателя, следовательно, также исполнительной и судебной власти, перечисляя права и свободы, которые не подлежат ограничению (ч. 3 ст. 56);
в) ограничения основных прав и свобод, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан (должностные лица, военнослужащие, лица, отбывающие уголовное наказание в местах лишения свободы, и т.п.) и их отношений с государством. В этом последнем случае Конституцией пределы возможных ограничений, как правило, не определены. Они могут устанавливаться законодателем и должны быть оправданы природой этих отношений, а судом проверяются с учетом единства Конституции и ее распространения на всех граждан и необходимости соблюдения законодателем принципа соразмерности этих ограничений специальному статусу данных категорий граждан.
В частности, Конституционный Суд в связи с обсуждаемой проблемой уже в одном из первых решений обратил внимание на два весьма важных для законодательного регулирования и правоприменения обстоятельства: во-первых, дискриминация граждан не допускается не только по прямо указанным в Конституции, но и по другим признакам. Конституция не ограничивает перечень признаков, по которым исключается любая дискриминация граждан, а, напротив, предполагает его дальнейшую конкретизацию как в законодательстве, так и в правоприменительной практике*(709); во-вторых, равенство перед законом и судом не исключает фактических различий и необходимости их учета законодателем. При этом такой учет не должен приводить к ограничению прав и свобод, в отношении которых согласно Конституции такое ограничение недопустимо*(710).
