Взаимодействие органов власти на разных уровнях. Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления российской федерации

08.04.2019

Исходя из того, что Конституцией Российской Федерации вся власть подразделяется на законодательную, исполнительную и судебную, следует рассматривать данный вопрос, отдельно останавливаясь на взаимодействии органов исполнительной власти с органами законодательной власти, с органами судебной власти, а также с Президентом РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами законодательной власти.

Взаимодействие органов государственной власти базируется прежде всего на идее «сдержек и противовесов», присущей принципу разделения властей. Можно выделить следующие формы взаимодействия законодательных и исполнительных органов государственной власти:

- организационное взаимодействие, которое проявляется в возможности участия в формировании иных органов государственной власти.
- взаимодействие при осуществлении правотворчества.
- взаимодействие в сфере государственного управления.
- осуществление взаимного контроля и применение мер конституционной и политической ответственности.
- взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти при разрешении споров между ними.

Представленная классификация форм взаимодействия имеет весьма условный характер. В реальной действительности органы публичной власти, занимаясь конкретными видами государственной деятельности, могут осуществлять взаимодействие в различных формах одновременно.

Кроме того, исполнительная власть играет все более активную роль в законотворческой сфере, в том числе путем участия в законодательном процессе. Это вполне закономерное явление, так как деятельность исполнительной власти не сводится лишь к механическому исполнению законов. Очевидно, что создаваемые законы прежде всего должны отвечать потребностям общества. А кому, как не исполнительной власти, лучше всего известны эти потребности и материально-финансовые возможности их удовлетворения? Помимо этого, органы исполнительной власти обладают мощным аппаратом, способным квалифицированно разработать качественные законы, необходимые обществу и государству.

Одна из основных форм участия исполнительной власти в законодательном процессе предусмотрена ч. 3 ст. 104 Конституции РФ, которая наделила Правительство РФ серьезными полномочиями по воздействию на законодательный процесс, установив, что законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены только при наличии заключения Правительства.

Как отмечают некоторые исследователи, практику реализации ч. 3 ст. 104 Конституции РФ трудно признать однозначной. «Субъекты законодательной инициативы не всегда достаточно компетентны, чтобы подготовить развернутое финансово-экономическое обоснование к своему законопроекту. Правительство же вполне обоснованно отказывает давать заключение на законопроекты, к которым не приложены необходимые расчеты. В результате нередко официальные отзывы Правительства на такие законопроекты рассматриваются субъектами права законодательной инициативы как заключении». Заключением Правительства может признаваться не каждый документ, полученный от Правительства. Например, таковым не будет считаться письмо Председателя или члена Правительства, заключение министерства, хотя бы и содержащее оценку законопроекта. Предусмотренный Конституцией документ должен называться "Заключение", исходить от имени Правительства, быть подписанным Председателем Правительства либо его заместителем.

Своеобразной разновидностью приобретенных полномочий в плане участия исполнительной власти в законодательном процессе является так называемое делегированное законодательство, т.е. осуществление Правительством РФ на основании прямого предписания закона правового регулирования тех общественных отношений, нормирование которых относится к компетенции самого законодателя. Делегированное законодательство выступает законной нормотворческой деятельностью Правительства РФ и при соблюдении конституционных условий правомерного делегирования не может рассматриваться как вмешательство в прерогативы законодательной власти.

Одним из важнейших критериев правомерного делегирования полномочия является принцип определенности. По смыслу статей 4 (ч. 2) и 15 (ч. 1) Конституции РФ, закрепляющих принцип верховенства закона, в системном единстве с положениями ее статьи 115 (ч. 1) и Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации» (ст. 2 и 3), предписывающими Правительству РФ осуществлять нормотворческие полномочия на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных законов и нормативных указов Президента РФ, принцип определенности и непротиворечивости законодательного регулирования распространяется и на те правовые нормы, которыми законодатель делегирует Правительству РФ те или иные полномочия. Иное, как неоднократно указывал Конституционный Суд РФ, означало бы, что законодатель вправе передать Правительству РФ неопределенные по объему полномочия, а Правительство РФ - реализовать их произвольным образом, чем нарушался бы принцип разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную (ст. 10 Конституции РФ), предполагающий в сфере правового регулирования разграничение законодательной функции, возлагаемой на Федеральное Собрание, и функции обеспечения исполнения законов, возлагаемой на Правительство РФ.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с органами судебной власти.

Взаимоотношения органов исполнительной власти и органов судебной власти строятся на признании Конституцией Российской Федерации самостоятельности судебных органов как носителей судебной власти (ст. 10 Конституции).

Органы исполнительной власти наделяются Конституцией России и иными нормативными актами широким кругом полномочий и обязанностей по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охраны собственности и общественного порядка, борьбы с преступностью.

Одно из проявлений этой правоохранительной функции - обязанность органов исполнительной власти, а в частности Павительства РФ финансировать органы судебной власти и обеспечивать исполнение судебных решений. Эта обязанность основана на установлении Конституцией Российской Федерации особого порядка финансирования органов судебной власти в целях обеспечения их независимости. Органы судебной власти являются единственной государственной структурой в системе государственной власти Российской Федерации, порядок финансирования которых определяется непосредственно в Конституции.

Это обеспечивает возможность полного и независимого отправления правосудия и исполнения судебных решений.

В настоящее время различные вопросы финансирования судебных органов регулируются Конституцией Российской Федерации (ст. 124), Федеральным конституционным законом от 31 декабря 1996 г. № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» (ст. ст. 3, 33, 35), Законом Российской Федерации от 26 июня 1992 г. «О статусе судей в Российской Федерации» (ст. ст. 9, 15, 19, 20), Федеральным законом от 8 января 1998 г. № 7-ФЗ «О Судебном департаменте при Верховном Суде Российской Федерации» (ст. ст. 3, 6), Федеральным законом от 10 февраля 1999 г. № 30-ФЗ «О финансировании судов Российской Федерации», рядом иных законов, а также указами Президента Российской Федерации, постановлениями Правительства России.

Финансирование федеральных судов и мировых судей из федерального бюджета признается Федеральным конституционным законом «О судебной системе Российской Федерации» одним из основных условий обеспечения единства судебной системы Российской Федерации (ст. 3). Источником финансирования судов может быть только федеральный бюджет. Это означает полное исключение всех иных возможных источников (различных фондов и других форм оказания финансового содействия федеральным судебным органам).

Цель подобного установления - обеспечение возможности полного и независимого осуществления правосудия в соответствии с Федеральным законом. В свою очередь, правосудие представляет собой рассмотрение и разрешение судом уголовных и гражданских дел в рамках установленного законом процессуального порядка, обеспечивающего возможность применения к правонарушителям государственного принуждения в условиях соблюдения законности, обоснованности, справедливости и общеобязательности принимаемых решений. Задачей отправления правосудия является разрешение гражданско - правовых споров, связанных с защитой прав и интересов граждан и организаций, и дел об уголовных преступлениях для установления виновности лица в совершении преступления и применения мер уголовного наказания, или его невиновности, за признанием которой следует оправдание.

Правосудие вправе осуществлять только указанные в Конституции Российской Федерации и в Федеральном конституционном законе от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации» суды, учрежденные в соответствии с Законом. Это установление призвано исключить возможность присвоения функций правосудия иными государственными органами и общественными объединениями.

Для обеспечения полного осуществления правосудия необходимо создание материальных возможностей для выполнения судами своих функций. Для этого необходимо прежде всего выделение из федерального бюджета достаточных средств для покрытия всех издержек, связанных непосредственно с рассмотрением дел (затраты на оформление дел, выплаты свидетелям, потерпевшим, специалистам, переводчикам, возмещение расходов на проведение экспертиз и других судебных издержек), а также необходимых для обеспечения нормального функционирования судов (оплату аренды и содержания помещений судов, коммунальных услуг, почтовых расходов), обеспечение выплаты пожизненного содержания судьям, находящимся в отставке. Квалификационные коллегии судей также финансируются за счет средств федерального бюджета.

Обеспечение независимого осуществления правосудия достигается, в частности, полным финансированием оплаты труда судей, работников аппарата судов, присяжных заседателей, выделением необходимых средств для реализации предусмотренных законами и иными нормативными актами социальных льгот, предоставления судьям жилой площади в соответствии с требованиями Закона «О статусе судей в Российской Федерации».

Финансирование судебной системы и ее органов закрепляется прежде всего в федеральном бюджете. Разрабатывая проект федерального бюджета в части финансирования судов, Правительство Российской Федерации взаимодействует при определении объема выделяемых судам средств с председателями Конституционного Суда, Верховного Суда, Высшего Арбитражного Суда, руководителем Судебного департамента при Верховном Суде и с Советом судей.

При наличии разногласий Правительство прилагает к проекту федерального бюджета предложения соответствующих судов, Судебного департамента при Верховном Суде и Совета судей вместе со своим заключением. При этом названные предложения и заключение Правительства должны содержать не только математические данные, но и быть обоснованы и мотивированы по существу. Объективное возрастание из года в год объема выполняемой судами работы требует роста финансовых затрат для обеспечения полного и эффективного отправления правосудия.

Поэтому Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» устанавливает жесткое правило, согласно которому размер бюджетных средств, выделенных на финансирование судов в текущем финансовом году, а также подлежащих выделению судам на очередной финансовый год, может быть уменьшен лишь с согласия Всероссийского съезда судей или Совета судей Российской Федерации (п. 5 ст. 33).

Вторым основным направлением взаимоотношений органов исполнительной власти и судебных органов является обеспечение исполнения судебных решений. Согласно Федеральному конституционному закону «О судебной системе Российской Федерации» одно из основополагающих начал организации судебной системы в России - принцип обязательности судебных постановлений. В соответствии с этим установлением вступившие в законную силу постановления федеральных судов, мировых судей и судов субъектов Российской Федерации, а также их законные распоряжения, требования, поручения, вызовы и другие обращения обязательны для всех без исключения органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений, должностных лиц, других физических и юридических лиц и подлежат неукоснительному исполнению на всей территории Российской Федерации. Неисполнение постановления суда влечет ответственность, предусмотренную Федеральным законом (ст. 6).

К сожалению, значительная часть судебных решений практически не исполняется, что не может не влиять отрицательно на состояние правосудия. Для исправления подобного положения приняты Федеральные законы от 21 июля 1997 г. №119-ФЗ «Об исполнительном производстве» и от 21 июля 1997 г. № 118-ФЗ «О судебных приставах». В соответствии с этими Законами создана служба судебных приставов, на которую возлагается задача обеспечения исполнения судебных актов и актов других органов, предусмотренных Федеральным законом «Об исполнительном производстве». К компетенции Министерства юстиции отнесено также руководство учреждениями уголовно - исполнительной системы.

Законом Российской Федерации «Об исполнительном производстве» определяются условия и порядок принудительного исполнения судебных актов судов общей юрисдикции и арбитражных судов, а также актов других органов, которым при осуществлении установленных законом полномочий предоставлено право возлагать на граждан, организации или бюджеты всех уровней обязанности по передаче другим гражданам, организациям или в соответствующие бюджеты денежных средств и иного имущества либо совершению в их пользу определенных действий или воздержанию от совершения этих действий.

Создание службы судебных приставов имеет принципиальное значение для развития системы судебной власти. Эта служба призвана обеспечить соблюдение порядка в судебных заседаниях, повысить эффективность деятельности по исполнению принятых судебных решений, освободить судебную власть от несвойственных ей функций по исполнению собственных решений. Благодаря деятельности службы судебных приставов функция вынесения решения (правосудия) отделяется от функции их исполнения.

Взаимоотношения органов исполнительной власти с Президентом РФ.

До конца не определенными остаётся место и значение Президента РФ в системе исполнительной власти. Конституция предоставляет ему широкие полномочия в сфере государственного управления (ст. 80, ч. 1). В то же время Конституция наделяет Правительство РФ всей полнотой исполнительной власти (ст. 110, ч. 1). В литературе отмечается несоответствие конституционного и фактического статуса Президента РФ, которое негативно сказывается на управленческой практике.

Неопределенность правового статуса Президента в системе разделения властей порождена ст. 10 и 80 Конституции РФ, которые не относят этот орган ни к одной из ветвей государственной власти. Согласно одной точки зрения, он рассматривается только как глава государства, стоящий «над всеми ветвями» власти, и как гарант всех конституционных институтов. Считается, что Президент как глава государства обладает полномочиями исполнительной власти, но не входит в систему ее органов. В соответствии со второй точкой зрения законодательная власть принадлежит парламенту, судебная - судам, исполнительная - правительству, а Президент РФ наделен особой формой власти - президентской.

Сложный характер отношений между Президентом РФ и Правительством РФ заложен в нормах Конституции России. Ряд статей Конституции наделяет Президента РФ полномочиями, объем которых позволяет ему коренным образом влиять на деятельность органов государственной власти, при этом особо ярко выражена юридическая зависимость от него органов исполнительной власти.

Воздействие Президента РФ на исполнительную власть начинается с процедуры назначения Председателя Правительства РФ, его формирования, управления его деятельностью.

В последнее время отчетливо просматривается тенденция усиления влияния Президента РФ на отдельные федеральные органы исполнительной власти. В настоящее время (в соответствии с Указом Президента РФ от 9 марта 2004г. № 649 «Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти». Президент РФ руководит деятельностью 20 федеральных органов исполнительной власти, что составляет практически 25% от общего числа федеральных органов исполнительной власти Российской Федерации. Правительство РФ по отношению к этим органам обладает лишь координационными полномочиями.

В рамках расширения полномочий Президента РФ по отношению как к самому Правительству, так и ко всем органам исполнительной власти, следует отметить институт поручений и контроля. Как следует из Регламента Правительства РФ, Президент РФ может давать поручения Председателю Правительства РФ, его заместителям, непосредственно федеральным министрам, непосредственно руководителям иных федеральных органов исполнительной власти. Поручения Президента РФ должны выполняться в установленный в поручении срок и доклад об их исполнении должен направляться Президенту. Также Правительство должно информировать Президента о своей законопроектной деятельности (п. 80 Регламента).

Таким образом, Президент РФ непосредственно (и через соответствующих федеральных министров) руководит 25% федеральных органов исполнительной власти России, остальной частью он руководит косвенно, посредством применения рассмотренных процедур.

При комплексном анализе конституционных процедур очевиден факт наличия юридической ответственности Правительства РФ только перед Президентом РФ.

Суммируя сказанное, можно утверждать, что в отношениях с федеральными органами исполнительной власти Президент обладает широчайшими полномочиями и не только определяет основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ), но и кардинально воздействует на Правительство РФ - высший исполнительный орган государственной власти России.

Юридически не будучи отнесенным к исполнительной ветви власти и не неся ответственности за осуществление исполнительной власти в стране, Президент РФ обладает большинством полномочий главы исполнительной власти.

Действительно, Президент РФ обладает весьма обширными полномочиями, и конституционная модель этого института соответствует модели сильного Президента, принятой во многих странах мира.

Важно отметить и то, что Президент РФ обладает важнейшими полномочиями в сфере государственного управления в области обороны и безопасности, осуществляет полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета Безопасности РФ.

Так, Президент РФ в соответствии с Конституцией, федеральными конституционными законами, федеральными законами руководит деятельностью федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, иностранных дел, предотвращения чрезвычайных ситуаций и ликвидации последствий стихийных бедствий, утверждает по представлению Председателя Правительства РФ положения о них и назначает руководителей и заместителей руководителей этих органов, распределяет между ними функции, а также осуществляет иные полномочия как Верховный Главнокомандующий Вооруженными Силами РФ и Председатель Совета безопасности РФ. Правительство РФ координирует деятельность указанных федеральных органов исполнительной власти.

Таким образом, даже этот не полный перечень полномочий Президента в сфере исполнительной власти дает основания считать главой исполнительной власти РФ именно Президента РФ, а не Председателя Правительства или Правительство РФ в целом. Указания Президента по всем вопросам государственного управления обязательны для Правительства. Самостоятельность и независимость Правительства РФ в руководстве государственной администрацией допустима лишь в тех пределах и до тех пор, пока его курс отвечает программным установкам Президента и определяемым им направлениям внутренней и внешней политики.

Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в ϶ᴛᴏй сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов ϲʙᴏего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.

Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. По϶ᴛᴏму потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.

Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы «самоорганизации государства». В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и ϲʙᴏбод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, кᴏᴛᴏᴩая не воспринимается только исключительно как инструментальная кониепиия власти.

Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на базе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность ϶ᴛᴏго признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают ϶ᴛᴏму абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.

Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на базе их баланса. Формула «Народ как источник власти» служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, кᴏᴛᴏᴩое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.

Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на базе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.

Практически ϶ᴛᴏго не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.

О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности. Материал опубликован на http://сайт

Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.

Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.

Не стоит забывать, что важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.

В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некᴏᴛᴏᴩой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как ключевой и интегративный элемент государства.

С ϶ᴛᴏй точки зрения нашей позиции ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369)

Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, кᴏᴛᴏᴩый может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. При этом потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.

Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.

Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить данные аспекты.

Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некᴏᴛᴏᴩых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.

В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, кᴏᴛᴏᴩые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным будет право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих органах. Умелое использование ϶ᴛᴏго права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.

Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы будут общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.

Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.

Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение ϲʙᴏйств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.

В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.

Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некᴏᴛᴏᴩые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, кᴏᴛᴏᴩые за ϶ᴛᴏт акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.

Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, так как сдерживает расширение его полномочий.

Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Стоит заметить, что они имеют и национально-государственную специфику.

В наибольшей степени трудной будет проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.

Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3) Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Нужно помнить, такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За данные годы существенно обновлено законодательство.

Органы федеральной исполнительной власти реализуют ϲʙᴏи полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.

Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некᴏᴛᴏᴩых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента)

Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно данным объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Не стоит забывать, что важно, ɥᴛᴏбы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.

Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Стоит заметить, что они сами формируют ϲʙᴏи системы и их звенья, разумеется, не без некᴏᴛᴏᴩого взаимного участия. Стоит заметить, что они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие регламенты. Стоит заметить, что они сами решают вопросы приема и увольнения ϲʙᴏих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами данных органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.

Важно заметить, что одной из разновидностей государственной власти будет судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Стоит заметить, что оно осуществляется на базе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со ϲʙᴏим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-

7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

Стоит сказать - получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в ϶ᴛᴏм направлении. То же самое можно сказать о судах.

Не стоит забывать, что важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - ϶ᴛᴏ судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ.
Стоит отметить, что особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.

Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Не стоит забывать, что важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.

Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.

Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и ϲʙᴏбоды граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.

Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Стоит заметить, что они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в ϲʙᴏю очередь, защищать в судах - в ϲᴏᴏᴛʙᴇᴛϲᴛʙии с их юрисдикцией - ϲʙᴏи права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.

Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора будет исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Страница 4 из 5

§ 4. Взаимодействие органов исполнительной власти с другими государственными органами

Исполнительная власть и ее органы функционируют в административно-правовой сфере не изолированно. И другого рода государственные органы действуют в этой сфере, причем выступают здесь прежде всего как субъекты конституционного права и как субъекты административного права. Применяются также нормы иных отраслей права, что создает для государственных органов своего рода двухслойную правовую базу действия. Причем почти всегда их вхождение в адлшнистративно-правовуто сферу сопряжено с установлением взаимоотношений с органами исполнительной власти.
Понять природу участия законодательных и судебных органов в данной сфере можно путем правильной трактовки устройства государственной власти. Сведение данной проблемы к разделению властей не раскрывает всю картину функционирования власти в государстве. Поэтому потребуется ввести в наш текст краткий историко-теоретический сюжет.
Длительное время государственно-правовые институты рассматривались как способы “самоорганизации государства”. В условиях утверждающегося приоритета общечеловеческих ценностей, прав и свобод личности, формирования гуманного демократического общества меняется подход к его институтам - они приобретают не самодовлеющий, а обслуживающий характер. Сказанное относится и к доктрине разделения властей, которая не воспринимается только лишь как инструментальная кониепиия власти.
Власть способствует организации людей в гражданское общество и их упорядоченному взаимодействию. Советская власть первоначально была организована на основе принципа ее единства и воплощения в системе советов. Признание полновластия советов исключало разделение властей. Ныне категоричность этого признания ослабла и концепция разделения властей признана в качестве конституционного принципа. Но в каких пределах? Немалая часть ученых придают этому абсолютный смысл, с чем нельзя согласиться.
Признание плюрализма в политической и экономической сферах способствует выражению разных интересов и одновременно - необходимости их согласования. Свойственная власти интегративностъ означает способность управлять интересами на основе их баланса. Формула “Народ как источник власти” служит выражением того сочетания общего, особенного и единичного, которое обеспечивает целостность общества. Народ - единственно целостной субъект власти, осуществляющий ее в разных формах: а) непосредственно, б) с помощью единой государственной власти и форм ее реализации, в) через многообразные общественные объединения граждан, г) путем развития международного сотрудничества.
Советская организация власти исходила из приниипа полновластия системы советов. Вместе с тем обеспечение полновластия советов - снизу доверху - означало укрепление государственной власти, ее единства путем развития и углубления начал самоуправления. Перестройка советов была рассчитана на придание ей роли демократического центра принятия важнейших государственных решений на основе прямой демократии, широкого участия граждан, учета общественного мнения. Расширялось их воздействие на другие государственные структуры.
Практически этого не удалось добиться из-за гегемонии партийно-административного аппарата. Но перестройка государственных структур едва ли осуществима путем механического восприятия доктрины разделения властей. Скорее всего речь может идти об использовании ее как способа обеспечения строгой расчлененности институтов и их функций, самостоятельности представительных, исполнительных и судебных органов, их превентивно-контрольных действий и отношений по взаимодействию.
О каком разделении властей в государстве можно говорить? Исходя из признания единства государственной власти и форм ее осуществления, допустимо классифицировать их по функционально-структурному признаку. Речь идет о законодательной, распорядительной, оперативно-управленческой, информационной, контрольной, правоохранительной и судебной деятельности.
Наличие разных видов государственных органов не означает признания их сепаратизма и взаимного противостояния. Четкость функций каждого вида должна сочетаться с подконтрольностью и уравновешенностью в общем механизме взаимодействия.
Концепция единства государственной власти и многообразия форм ее осуществления представляет собой важную часть теории правового государства. Главное для правового государства -новое правопонимание в обществе и стимулирующая функция права, приоритет закона над властью, верховенство закона во всех сферах общественной жизни, взаимная ответственность государства и личности, высокая правовая культура граждан, обеспечение законности, эффективные правоохранительные системы и процедуры.
Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от “норма-гивной модели” единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не “рвется” на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционально-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними “государственного труда”. Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе (См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных, правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад “Определения и пределы принципа субсидиарности” был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.
По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые “тянет” тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - “сбивает” законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку “силовые” и “экономические” органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение “весов влияний” явно склоняется в пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.
Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.
Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. “е”, “и” ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.
Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.
Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.
Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3). Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.
Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).
Взаимоотношения органов законодательной и исполнительной власти в России складываются в немалой степени под влиянием разных политических сил. Именно этим объясняются их несхожие позиции в конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае “смежный субъект” входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается нормами административного права. Корреляция здесь весьма сильная.
ФКЗ “О судебной системе” установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ “О Конституционном Суде РФ” определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ “Об арбитражных судах в РФ” закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан”. И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ “Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан”. Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие “действия” и “решения”, что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ “О прокуратуре РФ” устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Взаимодействие органов исполнительной власти с органами местного самоуправления Российской Федерации

Хомченко Евгения Олеговна

соискатель, главный юрист Филиала ООО «Росгосстрах-Сибирь»-«Управление по Республике Хакасия».

Российская Федерация - демократическое федеративное государство, где местное самоуправление самостоятельно, а его органы не входят в систему органов государственной власти.

Становление местного самоуправления в России в настоящее время - одна из труднейших задач обновления государственности и проведения политической реформы. На пути этого процесса возникает целый комплекс препятствий: экономических, финансовых - ограниченность доходной базы и несбалансированность местных бюджетов, социальных - распад существовавшей социальной инфраструктуры, резкое снижение уровня жизни населения, политических - падение доверия населения к институтам власти.

Система органов исполнительной власти в Российской Федерации является достаточно проблематичной в процессе деятельности органов всех уровней.

Законодательство Российской Федерации не всегда четко регулирует вопрос взаимодействия территориальных органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Федеральным законом №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Специализация местного управления, разделение управленческого труда, необходимость развития межотраслевого управления в местном самоуправлении влияют на организационное существо управления территорией. Но не только эти факторы определяют систему органов местного самоуправления. Имеет место дублирование территориальными органами федеральных министерств и ведомств функций органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

В ряде случаевих компетенция в сфере отраслевого управления намного выше, чем компетенция органов исполнительной власти субъектов Федерации. Это, в свою очередь, влияет на систему как органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, так и на систему органов местного самоуправления.

Нормативность регулирования деятельности местного самоуправления невозможна вне конституционно-правовых рамок. Поэтому для того, чтобы попытаться решить вопрос о соотношении органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, необходимо обратиться к Конституции Российской Федерации.

Исходя из ст. 3 Конституции Российской Федерации , народ осуществляет свою власть непосредственно, через органы государственной власти и через органы местного самоуправления.

Так, с одной стороны - власть народа реализуется в форме местного самоуправления, а с другой - приобретает форму государственной власти. Муниципальная власть и власть государственная - это формы публичной власти, власти народа.

В период становления российского федерализма идея местного самоуправления возникла как «признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и местных традиций» .

Толкование понятия «местное самоуправление» в разное время имело различный смысл. На это влияло наличие или отсутствие демократических признаков в тот или иной период государственности России. С.И. Ожегов давал такое определение термину «самоуправление»: «это право решать дела внутреннего управления по собственным законам в пределах национально - территориальной единицы, автономии» . Б.Н. Чичерин, Н.Г. Чернышевский, Б.Н. Лазаревский считали, что местное самоуправление - это государственная власть особого рода. Местное самоуправление и его органы в настоящее время - это никоим образом не «государство в государстве», но и не институт гражданского общества. Это система территориального управления, действующая на основе принципов демократии и децентрализма государственного управления.

В Конституции Российской Федерации закреплено, что структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» определил предметы его ведения. Таким образом, местное самоуправление равноправным субъектом управления во взаимоотношениях с другими субъектами управления, обладающим признаками самостоятельности в строго определенной сфере управления, наделенным определенной компетенцией, исходя из предметов ведения и являющимся одной из форм осуществления народовластия. Если рассматривать местное самоуправление как вид социального управления, то оно должно иметь свою систему и структуру органов, обладать собственной компетенцией и нести ответственность за свою деятельность. Местному самоуправлениюсвойственны свои специфические качества, своя соподчиненность систем и подсистем в рамках муниципального образования.

При достижении целей, определенных для местных сообществ возникают управленческие отношения, прежде всего, между населением данного муниципального образования, администрацией местного самоуправления и органами местного самоуправления, гражданами, муниципальными предприятиями. В таком случае субъектом управления являются население и органы местного самоуправления, а объектом управления - муниципальные предприятия и граждане.

«Субъектом права считаются лица и организации, которые могут быть участниками конкретных правоотношений. Для этого они наделяются законом правоспособностью и дееспособностью, которая является главным юридическим, а не естественным качеством (свойством) субъекта права и реализуются в виде субъективных прав и обязанностей участников правоотношений», - отмечал А.В. Мицкевич .

Органы местного самоуправления обладают юридически - властными полномочиями. Их нельзя определить как государственно-властные, поскольку субъекты управления являются звеньями системы собственного, а не государственного управления. К тому же субъекты управления муниципальных образований находятся за пределами действия принципа разделения властей, когда органы местного самоуправления выполняют полномочия исходя из собственных предметов ведения. Выполнять государственные полномочия органы местного самоуправления могут только в том случае, если им будут переданы соответствующие государственно-властные полномочия.

Применительно к местному самоуправлению управленческие отношения выступают как отношения, регулируемые «в связи» и «по поводу» практической реализации его задач и функций. Данные отношения, возникающие в системе местного самоуправления, можно определить как внутриорганизационные или внутрисистемные, поскольку они связаны с самостоятельным формированием управленческих структур, определением основ взаимодействия между ними и их подразделениями, с распределением обязанностей, прав и ответственности. Но могут возникать и внешние управленческие отношения. Например, с органами исполнительной власти субъектов Федерации, с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти.Муниципальные образования, как участники управленческих отношений, обладают административной правосубъектностью.

Местное самоуправление осуществляет свою деятельность при помощи органов, которые образуют систему, в которой сфера управления определяется исходя из его задач и функций. Так, органы управления являются исполнительными органами местного самоуправления . В отличие от органов исполнительной власти, органы местного самоуправления по юридическому характеру взаимодействия между собой имеют только горизонтальные административно - правовые отношения. Вертикальные административно - правовые отношения у органов местного самоуправления могут возникать, по-видимому,только при выполнении ими государственных полномочий.

Как показывает практика, главенствуют «вертикальные» отношения органов местного самоуправления и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. Иодна из главных причин этому - отсутствие разграничений и полномочий во взаимоотношениях между местным самоуправлением и региональными органами исполнительной власти. Верховный Суд Российской Федерации в своем определении указал, что «существует необходимость четкого разграничения компетенции между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления » .

Определение структуры органов местного самоуправления в разных субъектах Российской Федерации различно. Встречается идея о единой администрации «сверху донизу», которая навязывает местному самоуправлению неприемлемые организационно - правовые формы. Например, Е.А. Пахомов предлагает трансформировать местные органы государственной власти в органы местного самоуправления, пытаясь убедить в том, что «система местных органов государственной власти идентична системе органов местного самоуправления» . Если даже допустить, что исторически сложившуюся (в советский период) систему местных органов власти перенести в сегодняшнюю действительность, то местное самоуправление не сможет выполнять свои функции в соответствии с Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.

Анализ существующей практики подтверждает, что структура органов местного самоуправления зависит от структуры органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, существует взаимосвязь и взаимозависимость органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Поэтому механизм их соотношения должен быть закреплен законодателями исходя из конституционных положений. Исследуем, каким образом законодатели федерального и регионального уровней закрепили организацию местного самоуправления.

В Конституции Республики Саха (Якутия) имеется раздел «Местные органы государственной власти и местное самоуправление в Республике Саха (Якутия)» . Согласно ст. 94 местное самоуправление осуществляется гражданами с учетом исторических и иных местных традиций. Понятия «местные органы государственной власти» и «местное самоуправление» совмещены, что, по всей вероятности, не дает четкого представления о формах осуществления народовластия. Хотя и указывается, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти.

В Конституции Республики Ингушетия одновременно действуют органы местной власти и управления и органы местного самоуправления. Так, ст. 90 указывает, что местную власть и управления образуют исполнительно - распорядительные органы администраций районов, городов, сел, станиц и других административно - территориальных единиц. Аст. 92 определяет, что «органы местной государственной власти и управления управляют муниципальной собственностью, формируют бюджет, осуществляют охрану общественного порядка, обеспечивают исполнение законодательства республики, а также решают вопросы местного значения». Органы местной государственной власти выполняют все функции местного самоуправления, а местное самоуправление (ст. 96) признается и гарантируется как деятельность граждан в форме прямого волеизъявления (собрания, сходы, референдумы), а также через выборные и другие органы местного самоуправления.

Основной закон Республики Башкортостан имеет главу «Местная власть», предполагающую два вида местной власти: местное государственное управление и местное самоуправление. Система местного государственного управления действует в районах и городах республиканского подчинения в лице представительного органа и местной администрации. В отличие от Конституции Республики Ингушетия местное самоуправление самостоятельно управляет муниципальной собственностью, утверждает и исполняет местный бюджет, устанавливает местные налоги и сборы, осуществляет охрану общественного порядка, а также решает вопросы местного значения. Органы государственной власти содействуют местному самоуправлению. Можно сделать вывод о том, что в Республике Башкортостан действуют параллельно государственные (с собственной компетенцией) и самоуправляемые (с компетенцией, установленной федеральным законодательством) органы местной власти.

В конституциях Республики Северная Осетия - Алания, Республики Бурятии, Республики Дагестан, Чеченской Республики, Степном Уложении (Основном законе) Республики Калмыкия местному самоуправлению посвящены отдельные главы, согласно которым оно самостоятельно, а статьи полностью совпадает с текстом Конституции Российской Федерации. Только вРеспублике Дагестан указывается, что самоуправление может осуществляться через органы управления - местные администрации и в пределах осуществления государственных полномочий они входят в единую систему органов исполнительной власти Республики.

В уставах Самарской, Кировской, Архангельской, Нижегородской, Тюменской, Читинской, Ярославской областей, Усть-Ордынского Бурятского и Ханты - Мансийского автономных округов местное самоуправление закреплено в соответствии с Конституцией Российской Федерации. Лишь в законах Тамбовской, Иркутской и Вологодской областей указывается, что система органов местного самоуправления, их полномочия, основы организации и деятельности устанавливаются законами области. Хотя уставы относят к компетенции населения определение структуры и наименование органов местного самоуправления, но все-таки подчеркивается, что исполнительным органом муниципальных образований в области названа местная администрация, возглавляемая главой.

Если рассматривать законотворчество субъектов Российской Федерации по вопросам местного самоуправления в целом, то здесь не существует особых различий от имевшихся ранее названий местных органов власти. В названиях исполнительных органов местного самоуправления наблюдается наибольшее сходство - в основном это администрации, возглавляемые главой (главой местного самоуправления), волостные управы, исполкомы, мэрии. Уставы некоторых субъектов Российской Федерации определяют главу местного самоуправления как высшее должностное лицо (Иркутская область) . В Ленинградской и Самарской областях должность руководителя на селе, в поселке, в деревне называется «староста». Встречаются и такие наименования как председатель совета, председатель исполкома, городской голова, посадник.

Объем полномочий представительных и исполнительных органов местного самоуправления в основных законах субъектов Российской Федерации закреплен различно. По мнению Н.В. Постового, «основной объем полномочий сосредоточен в исполнительных органах, то есть в руках глав администраций» .Изучая уставы муниципальных образований Алтайского края, Кемеровской и Новосибирской областей, приходим к выводу, что представительные органы местного самоуправления фактически «скованы» в своей деятельности волей глав администрации. Такие полномочия, как утверждение бюджета, его исполнение, решение о проведении местного референдума, установление местных налогов и сборов, утверждение устава и положений о местном самоуправлении, а также планов социально - экономического развития, комплексных программ принадлежат исполнительному, а не представительному органу местного самоуправления. Исполнительные органы по своей природе и назначению должны выполнять исполнительно - распорядительные функции, осуществлять оперативное управление на соответствующей территории, обеспечивать взаимодействие с другими органами власти, в том числе и с государственными. Управления юстиции, зарегистрировав уставы с нарушениями полномочий представительных органов муниципальных образований, фактически узаконили это.

При закреплении идей и принципов местного самоуправления в конституциях и уставах субъектов Российской Федерации отразилось многообразие и неоднородность политического, социального, экономического, культурного и национального факторов в России. Исследования показали, что местное самоуправление закреплено в основных законах (конституциях и уставах) субъектов Российской Федерации исходя из исторических традиций национальных особенностей и социально - экономических условий.

Большинство субъектов Российской Федерации приняли свои законы о местном самоуправлении. Так, согласно закону Новосибирской области «О территориальных органах государственной власти в Новосибирской области» , «на переходный период устанавливается система органов государственной власти двух уровней: органы государственной власти области как субъекта Российской Федерации и территориальные органы государственной власти районов области и городов областного значения (далее - городов и районов). А территориальные органы государственной власти содействуют становлению и развитию местного самоуправления на территории города, района, области и осуществляют контроль за выполнением органами и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства».Следовательно, здесь местное самоуправление действует в районах, городах районного значения, поселках и селах, а также в форме территориального общественного самоуправления. Функции местного самоуправления в городах областного значения и городах области осуществляют территориальные органы государственной власти.

Закон Красноярского края «О местном самоуправлении в Красноярском крае» устанавливает, что «местное самоуправление является формой осуществления принадлежащей народу власти . Перечень предметов ведения, установленный местному самоуправлению, полностью совпадают с перечнем, установленным федеральным законом о местном самоуправлении. Взаимоотношениям органов государственной власти и органов местного самоуправления посвящена отдельная глава. В ней определен порядок обращения органов местного самоуправления и их должностных лиц к государственной власти края, предусматривается государственная поддержка местного самоуправления, государственное представление интересов местного самоуправления в федеральных органах исполнительной власти. Закон вводит контроль со стороны органов государственной власти за деятельностью местного самоуправления. В частности, предусмотрено, что органы государственной власти вправе принять решение в пределах своих полномочий, касающееся данного муниципального образования, если такое решение, несмотря на прямое указание органов власти края, не было принято органами местного самоуправления. Государственные органы вправе приостановить действие акта органа местного самоуправления до рассмотрения спора в суде, если оно нарушает федеральные законы или законы края, осуществление полномочий избранного населением главы администрации или назначить местный референдум о досрочном прекращении полномочий главы администрации, если решение представительного органа местного самоуправления по данному вопросу не будет принято. Органы местного самоуправления, согласно ст. 47, «обязаны представлять собственные правовые акты, акты, принятые сходом, собранием граждан или на референдуме, договоры и иную информацию, касающуюся деятельности муниципального образования, органам государственной власти края по их требованию» .

В некоторых региональных законах преобладает и закреплено местное государственное управление, а не самоорганизация населения. Аточное знание самоуправляемых процессов и свойственных им закономерностей позволило бы лучше использовать их в интересах общества. По всей видимости, непонимание прочности связи элементов механизма местного самоуправления между собой и оптимального механизма взаимоотношений их с органами государственной власти нарушает ритмичное и бесперебойное функционирование всей системы местного самоуправления, а также соотношение государственных и общественных начал в самоуправлении.

Отсутствие систематизации федеральных и региональных законов также является одной из серьезных проблем нарушенного соотношения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Во многих федеральных законах одни и те же вопросы отнесены к компетенции субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления, например, обустройство мест захоронения, планировка и застройка населенных пунктов, ведение воинского учета.Проведение систематизации нормативных актов федерального и регионального уровней заставило бы законодателей привести свои акты в соответствие с Конституцией Российской Федерации.

Очевидна необходимость регламентации взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления отдельным федеральным законом либо внесением соответствующих поправок в действующий Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Регламентация взаимоотношений по вопросам реализации собственных полномочий местного самоуправления и при осуществлении государственных полномочий создаст прочный механизм соотношения органов государственной власти и органов местного самоуправления. Это поможет, с одной стороны, решить и существующие правовые проблемы в организации местного самоуправления в регионах, а с другой - заставить субъект Российской Федерации при определении уровней, типов и видов своих взаимоотношений с органами местного самоуправления соблюдать соотношение органов исполнительной власти с органами местного самоуправления. И, в конечном итоге, позволит ликвидировать необоснованную подмену местного самоуправления местным государственным управлением.

Литература.

1. Акмалова А.А. Муниципальное право России: Учебник. – М.: ИКФ «ЭКМОС», 2005.

2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. – 4-еизд., изм. и доп. – М.: Норма, 2006.

3. Васильевич М. А., Колесников Е. В. Конституционное право России. Учебно-методическое пособие. – М.: Издательство Норма, 2004.

4. Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: Монография. - Екатеринбург, 2004.

5. Ершов В. Конституция Российской Федерации и местное самоуправление // Хозяйство и право. - 2004. - № 4. – С. 55-57.

6. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. – М.,1995.-С.224.

7. Казанчев Ю. Д. Конституционное право РФ. Вопросы и ответы. Учебное пособие М.: ООО Издательство «Юрлитинформ», 2005.

8. Коваленко А. И. Конституционное право России. Учебник. - М.: изд-во «Право и закон». 2003.

9. Ковешников Е.М., Дубинин А.В. Муниципальное право России: Учебное пособие. – М.: ИНФРА-М, 2005.

10. Козлова Е.И., КутафинО.Е. Конституционное право России. - М., 2002.

11. Конституционное (государственное) право: Справочник / Под ред. В. И. Лафитского. - М., 2005.

12.

Стремительное обновление и развитие законодательства в нашей стране влияет на построение, функционирование и взаимодействие государственных структур. Обогащается принцип Действия на основе и во исполнение закона. Пересматриваются и принимаются новые статутные законы о государственных институтах. Гарантируются процедуры участия граждан в обсуждении, принятии и исполнении государственных решений. Меняется соотношение закона и подзаконных актов. Закон стимулирует самоуправленческие и договорные решения.
Важно предотвращать и уменьшать отклонения от «норма-гивной модели» единства и разделения властей, не допускать неиспользование функций, вмешательство в компетенцию других органов, принятие незаконных актов и т.д.
В научной литературе последних лет и политической практике безоговорочное признание доктрины разделения властей приводит к их некоторой абсолютизации. Наблюдения показывают, сколь стремительно нарастают между властями противоречия, коллизии. Много времени уходит на поиск компромиссов и согласования и меньше затрачивается усилий на совместное и слаженное решение вопросов государственного управления, на деловое функциональное взаимодействие. Власть не «рвется» на доли и части, иначе расщепление государства неизбежно, ее нужно трактовать как важнейший и интегративный элемент государства.
С этой точки зрения нашей позиции соответствуют взгляды на разделение властей как функционалъно-компетенционное соотношение разных видов органов, как разделение между ними «государственного труда». Взаимодействие их служит вторым аспектом разделения властей. На органы исполнительной власти приходится обеспечение проведения в жизнь общих норм, т.е. исполнительство в государственном масштабе
(См.: Разделение властей: история и современность. Спецкурс. - М.: Юридический колледж МГУ, 1996, с. 334-369).
Современное понимание полномочий государственных органов предполагает уяснение еще одного важного аспекта данной проблемы. Речь идет о концепции и принципе субсидиарности, который может послужить основой нового устройства власти и ее звеньев. Совет Европы в Хартии местного самоуправления, в Европейской Хартии регионов, в документах, принятых на сессиях Конгресса региональных и местных властей в 1995-1997 гг., в иных документах реализует данный принцип. Однако потребность большей определенности его применения в национальных правовых и государственных системах ввиду процесса демократизации и глубокого взаимопроникновения различных уровней управления побудили упомянутый конгресс поручить группе экспертов провести исследование понятия и сфер действия принципа субсидиарности. Доклад «Определения и пределы принципа субсидиарности» был широко распространен.
Идеи субсидиарности в пределах действия власти и ее вмешательства в дела автономных единиц и сообществ, в принципах организации управления. Замещение и помощь властей более высоких уровней полезны тогда, когда поощряется автономия с наделением ее новыми правами и активность личности. В ст. 4 Хартии местного самоуправления установлен стандарт компетенции - государственные полномочия, как правило, должны преимущественно осуществляться органами власти, наиболее близкими к гражданам. Предоставление полномочий иному органу власти должно производиться с учетом объема и характера поставленной задачи, требований эффективности и экономии. Децентрализация - путь к демократии. И в Европейской Хартии регионов отражен принцип взаимодополняемости.

По нашему мнению, механизм субсидиарности целесообразно полнее и точнее реализовывать в процессе регулирования компетенции органов и в России.
Стремясь рассмотреть разные аспекты соотношения властей, отметим, что применительно к их функционированию в административно-правовой сфере и взаимоотношениям с исполнительными органами можно выделить пять линий; участие других властей в формировании исполнительных органов, в оценке их деятельности, функциональное взаимодействие в решении общих задач, установление соотношения актов, самостоятельная внутрисистемная и внутриструктурная организация с элементами взаимного участия, информационно-контрольное действие. Попытаемся пояснить эти аспекты.
Процесс формирования органов исполнительной власти на уровне Федерации и ее субъектов урегулирован в основных чертах в Конституции РФ и конституциях и уставах ее субъектов. Здесь можно выделить такие линии воздействия законодательных органов: а) назначение Председателя Правительства РФ с согласия Государственной Думы; б) к ведению Государственной Думы относится решение вопроса о доверии Правительству; в) в республиках существуют разные формы выражения парламентского согласия или несогласия с назначением Председателя Правительства и некоторых его членов; г) в краях, областях и других субъектах РФ, где проводятся выборы губернатора или главы администрации, допускаются оценки их работы и способы влияния на руководящие административные кадры.
В функциональном отношении важно найти те звенья общей государственной цепи, которые «тянет» тот или иной партнер. Здесь наиболее важным является право законодательной инициативы Правительства РФ, правительств республик и губернаторов, глав администраций в соответствующих органах. Умелое использование этого
права дает большой эффект, а пассивное или неумелое - «сбивает» законодателей и неверно ориентирует управленцев.
Для многих стран с президентской или полупрезидентской формой правления характерно активное и широкое участие президента в административно-правовой сфере. Как и другие партнеры по власти, президент входит в эту сферу как субъект конституционного права, поскольку конституционные нормы являются общим основанием для всех отраслей и всех субъектов. В качестве субъекта административного права президент действует в соответствии с его нормами, содержащими конкретные функции исполнительного характера и определяющие взаимоотношения президента с исполнительными органами.
Система исполнительной власти реагирует на действия Президента неодинаково. Федеральное Правительство выступает его прямым помощником и исполнителем, федеральные министерства и ведомства - в разной степени, поскольку «силовые» и «экономические» органы прямо подчинены Президенту.
Главы исполнительной власти субъектов РФ по-разному Реагируют на акты Президента. Вообще исполнение указов не отлажено, к тому же их множественность и поспешность издания и явное обретение свойств административных актов нередко создают противоречия в практике управления и хозяйствования.
В условиях федеративного устройства нашего государства на уровне органов республик, областей и т.д. складываются более сложные конституционно-административные отношения. Скажем, правительству республики или администрации области приходится реагировать на федеральные законы и законы республик, областей, с одной стороны, на акты Президента и Правительства РФ, на акты Президента республики или губернатора. Пока соотношение «весов влияний» явно склоняется в
пользу последней группы. Такой дисбаланс требует корректив в деятельности всех органов.
Отметим, что для взаимодействия президента с исполнительными органами в иностранных государствах характерны некоторые особенности. Первое - объем президентского участия в европейских странах намного меньше российского, а в латиноамериканских странах - почти равен. Второе - применяется механизм контрассигнатуры. Так, согласно ст. 88 Конституции Италии никакой акт президента не действителен, если он не контрассигнован предложившими его министрами, которые за этот акт ответственны. Акты, имеющие силу закона, и другие указанные в законе акты контрассигнуются также председателем Совета Министров. Такой способ позволяет лучше сближать разные структуры в решении общих вопросов.
Третье - круг должностных лиц, назначаемых президентом, установлен либо в Конституции либо в законе. Таковы и пп. «е», «и» ст. 102 Конституции Словацкой Республики. Подобная основа деятельности президента оправданна, ибо сдерживает расширение его полномочий.
Словом, отношения исполнительной власти с президентом имеют типичный характер, обнаруживаемый во многих странах. Они имеют и национально-государственную специфику.
Наиболее трудной является проблема разграничения сфер функциональной самостоятельности и взаимодействия органов законодательной и исполнительной власти. Компетенция парламента определена следующим образом: выделены предметы исключительного ведения и закреплено право решения других вопросов. Это преимущественно вопросы государственного устройства.
Парламентаризм получил широкое развитие в мире (См.: И.В. Котелевская. Современный парламент. - Госуд. и право, 1997, № 3).

Парламент РФ обладает широкими полномочиями, а кроме того, допускается решение им других вопросов, отнесенных к ведению Федерации. Такие способы регулирования деятельности парламента позволяют ему решать важнейшие задачи. Законодательная деятельность охватывает политическую, экономическую, социальную и иные сферы и способствует нормативно-правовому обеспечению экономической реформы, обновлению Федерации, укреплению статуса граждан, воздействию на другие государственные органы и местное самоуправление, на хозяйствующих субъектов. За эти годы существенно обновлено законодательство.
Органы федеральной исполнительной власти реализуют свои полномочия в сфере управления. Законы регулируют основные вопросы их компетенции в экономической и социально-культурной сферах, правоохранительной сфере, в отношениях с иностранными государствами. Центральные органы выполняют функции отраслевого и межотраслевого значения.
законодательной и исполнительной немалой степени под влиянием разных объясняются их несхожие позиции в
Взаимоотношения органов власти в России складываются в политических сил. Именно этим
Общность задач законодательных и исполнительных органов предполагает их взаимодействие на основе строгого разграничения функций. На практике, однако, возникают следующие отступления: допускается вторжение одних органов в сферу деятельности других; встречаются противоречивые решения некоторых вопросов (бюджета, собственности и ее приватизации, построения государственных органов в республиках и др.); не преодолена слабая согласованность действий, включая и разную ориентацию ими органов субъектов Федерации; произвольно трактуются сторонами их полномочия в отношении друг друга (особенно применительно к объему контрольных полномочий парламента).

конституционном процессе, в определении программ и проведении экономических реформ. Сказывается и давление общественных движений, партий, прессы на ход подготовки и принятия законов и подзаконных актов. Важно, чтобы социальные аспекты были не деструктивным, а оптимизирующим фактором управления государственными делами.
Сопоставление системы исполнительных и законодательных органов позволяет сделать вывод об их самостоятельности в вопросах самоорганизации. Они сами формируют свои системы и их звенья, разумеется, не без некоторого взаимного участия. Они сами организуют внутреннюю деятельность и принимают соответствующие регламенты. Они сами решают вопросы приема и увольнения своих работников. Следует особо выделить взаимное представительство. Подобные контакты предопределяются как законами, указами, положениями, так и внутренними регламентами этих органов. Корреляция актов побуждает субъектов права устанавливать деловые отношения.
Одной из разновидностей государственной власти является судебная власть. Ее самостоятельность и независимость от законодательной и исполнительной властей выражена более отчетливо и выразительно. И тем не менее происходящее ныне ее расширяющееся вхождение в административно-правовую сферу вполне оправданно и бесспорно. Оно осуществляется на основе норм конституционного, административного, гражданского, уголовного и судебного права, т.е. как и в предыдущем случае «смежный субъект» входит со своим правовым багажом. Его использование не только допускается, но и предполагается норма-
7 4777 ми административного права. Корреляция здесь весьма сильная.

ФКЗ «О судебной системе» установил общие принципы формирования и деятельности всех видов судебных органов. ФКЗ «О Конституционном Суде РФ» определил линии связи Конституционного Суда с исполнительной властью и издаваемыми ею актами, и ФКЗ «Об арбитражных судах в РФ» закрепил соответствующие отношения с арбитражными судами. Важен Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права граждан». И в других законах названные сферы взаимодействия определены довольно полно. Поясним их подробнее.
Получила конституционное и законодательное признание административная юрисдикция и административное судопроизводство. Таков смысл п. 2 ст. 118 Конституции РФ, п. 3 ст. 4, ст. 26 упомянутого ФКЗ о судебной системе, п. 1 ст. 10 ФКЗ об арбитражных судах. Данная ветвь судопроизводства не вполне сформировалась и не выделилась в самостоятельную сферу, но процесс развивается именно в этом направлении. То же самое можно сказать о судах.
Важнейшая сфера действия судов в административно-правовой сфере - это судебный контроль за административными актами. Конституционный Суд РФ разрешает дела о соответствии Конституции нормативных актов федерального Правительства, нормативных актов субъектов РФ. Особо выделим разрешение споров о компетенции как между федеральными органами, так и между ними и органами государственной власти субъектов. В сфере функционирования собственно исполнительной власти пока таких споров рассмотрено немного, наверное, из-за нежелания тех или иных органов придавать им публичность.
Высший Арбитражный Суд РФ рассматривает в первой инстанции дела о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Правительства РФ, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан. Пока
таких дел немного. Важна его деятельность по обобщению судебной практики применения арбитражными судами законов и иных нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере экономической деятельности, дача разъяснений и разработка предложений по совершенствованию правовых актов.
Принципиальное значение имеет ст. 13 ГК РФ. Ею установлено, что ненормативный акт государственного органа, а в случаях, предусмотренных законом, также нормативный акт, не соответствующие закону или иным правовым актам и нарушающие гражданские права и охраняемые законом интересы гражданина или юридического лица, могут быть признаны судом недействительными. Этой норме соответствуют многочисленные нормы законов в государственной, хозяйственной, социальной и иной сферах, предусматривающие использование судебных процедур для контроля за законностью актов управления. К сожалению, объем реализации подобных норм намного меньше реального объема нарушений как из-за незнания или нежелания субъектов права воспользоваться судебной защитой, так и по причине неготовности судов.
Широкие возможности каждому гражданину дает Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан». Обжалуются действия и бездействие, если они повлекли неблагоприятные последствия. Закон отождествляет понятие «действия» и «решения», что расширяет возможность судебной защиты прав граждан. Но и здесь ее ресурсы далеко не использованы в силу вышеуказанных причин. Растет объем споров по поводу нарушений прав потребителей, избирательных прав, но почти нет фактов реагирования на нарушения норм экологического и других отраслей законодательства.
Заметим, что органы исполнительной власти не выступают во всех случаях как бы презюмируемой виновной стороной. Они должны реагировать на определения судов в их адрес, поскольку в них
содержатся оценки нарушений законности и их причин. Органы и
должностные лица вправе, в свою очередь, защищать в судах - в
соответствии с их юрисдикцией - свои права и законные интересы, а государственные служащие - честь и достоинство.
Добавим к сказанному несколько слов о необходимости более прочных контактов органов исполнительной власти и органов прокуратуры. Закон предоставляет последним достаточные средства. Статья 21 ФЗ «О прокуратуре РФ» устанавливает, что предметом надзора является исполнение законов федеральными министерствами и ведомствами, исполнительными органами субъектов Федерации, органами военного управления и органами контроля. Справедливости ради надо признать несомненное ослабление в последние годы прокурорского надзора. Здесь нужны решительные меры.

Еще по теме § 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ:

§ 4. ВЗАИМОДЕЙСТВИЕ ОРГАНОВ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ С ДРУГИМИ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ
3.4 ПРИНЦИП РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ КАК ОСНОВА ВЗАИМОДЕЙСТВИЯ СУДЕБНОЙ ВЛАСТИ С ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ОРГАНАМИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ И ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЕРТИКАЛИ
Взаимодействие органов федеральной инспекции труда с другими органами и организациями
5. Роль органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в содействии становлению системы ипотечного жилищного кредитования
6.3. Правительство Российской Федерации - высший исполнительный, орган государственной власти РФ
§ 4. Производство по делам об оспаривании решений и действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.1. Способы обеспечения законности и дисциплины в деятельности органов исполнительной власти, государственного управления
§ 3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
16.3. Производство по делам об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих
15.6. Обжалование действий (решений) органов исполнительной власти, государственного управления и их должностных лиц
§3.6. Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений
§3.6 .Компетенция органов государственной власти и органов местного самоуправления в области жилищных правоотношений