§2. Предмет и метод правового регулирования. Предмет законодательного регулирования

Критериями деления права на отрасли служат предмет правового регулирования и метод правового регулирования.

Предмет правового регулирования - основополагающий критерий подразделения норм права на отрасли. Под ним понимается сфера, на которую распространяется право - совокупность общественных отношений, требующих правового воздействия и подвергающихся ему. Предмет правового регулирования - это качественно однородный вид общественных отношений, на которые воздействуют нормы определенной отрасли права.

Структура предмета правового регулирования:

• 1. Субъекты - индивидуальные и коллективные.
• 2. Поведение субъектов, их поступки и действия.
• 3. Объекты (предметы, явления), по поводу которых люди вступают во взаимодействие между собой и к которым проявляют интерес.
• 4. Социальные факторы (события, обстоятельства), выступающие непосредственными причинами возникновения или прекращения соответствующих отношений.

Метод правового регулирования - обусловленная предметом регулирования совокупность взаимосвязанных и взаимообусловленных юридических средств: приемов, способов юридического воздействия права на специальную область общественных отношений. Выступает одним из критериев деления норм права на отрасли. Поскольку право - правила поведения людей, оно действует на человеческие поступки, а уже через них - на общественные отношения. Вследствие этого метод правового регулирования можно определить и как способ воздействия права на поведение субъектов общественных отношений.

Основные элементы метода:

• характер правового статуса субъекта;
• характер оснований возникновения правоотношений;
• содержание прав и обязанностей;
• характер юридических санкций (мер воздействия).

Теорией права выделяются такие методы правового регулирования, как императивный, диспозитивный, поощрительный, рекомендательный и др.

Императивный метод - властный метод правового регулирования, при котором субъекты вступают в правоотношения не по своей инициативе, а по воле государства, его органов и должностных лиц. Этот метод основывается на субординации, запретах, обязанностях и наказании, преобладает в административном и уголовном праве.

Диспозитивный метод - метод правового регулирования, при котором равным субъектам предоставляется определенный выбор вариантов поведения. Этот метод основан на координации и дозволениях, типичен для гражданского права.

Данные методы могут быть выделены как основные, но на них классификация методов правового регулирования не заканчивается, учеными в качестве самостоятельных методов также выделяются следующие.

Поощрительный метод - метод правового регулирования, при котором правомерное поведение стимулируется различными мерами поощрения, вознаграждения за определенное поведение. Этот метод активно используется в трудовом, финансовом, гражданском праве.

Рекомендательный метод - метод правового регулирования, при котором к субъекту права обращаются с пожеланием, советом, предложением поступать так, как это полезно для общества. Этот метод широко использовался в колхозном праве, в настоящее время применяется в правовом регулировании деятельности общественных объединений.

Недопустимо противопоставление предмета правового регулирования его методу и наоборот - метода правового регулирования его предмету. Метод определяется предметом и представляет юридическое выражение особенностей предмета. Предмет правового регулирования в процессе формирования юридических норм отражается в них своими свойствами и особенностями, которые способны воспринять правовое воздействие и отреагировать на него.

Система российского права состоит из следующих отраслей:

• конституционное право;
• гражданское право;
• административное право;
• уголовное право;
• земельное право;
• трудовое право;
• семейное право;
• уголовно-исполнительное право;
• аграрное право;
• экологическое право;
• финансовое право;
• уголовно-процессуальное право;
• гражданско-процессуальное право и др.

Выделяются отрасли процессуального права и отрасли материального права.

Отрасли материального права - это отрасли, прямо регулирующие общественные отношения: конституционный строй, формы собственности, структуру государственных органов, устанавливают различные права и обязанности физических и юридических лиц.

Отрасли процессуального права - это отрасли, имеющие организационно-процедурный характер, устанавливающие порядок разрешения юридического дела. Они определяют процедуру реализации материального права и производны от него.

Краткая характеристика отдельных отраслей права. Конституционное право - ведущая отрасль права, предметом регулирования которой являются основы конституционного строя, правовое положение личности, организация государственной власти. Доминирующий метод - императивный. Нормы конституционного права служат основой для дальнейшей регламентации общественных отношений другими отраслями права.

Гражданское право - отрасль права, которая регулирует имущественные и связанные с ними личные неимущественные отношения. Основной метод - диспозитивный.

Административное право - отрасль права, регулирующая управленческие отношения, возникающие в процессе исполнительно-распорядительной деятельности органов государства. Преобладающий метод - императивный.

Уголовное право охраняет от преступных посягательств права и свободы человека и гражданина, конституционный строй, собственность и т. д. Метод правового регулирования - преимущественно императивный.

Уголовно-исполнительное право - система норм права, регулирующих отношения, возникающие в связи с исполнением уголовных наказаний.

Гражданско-процессуальное право - отрасль права, регулирующая общественные отношения, возникающие в связи с рассмотрением и разрешением гражданских, семейных и трудовых споров.

Уголовно-процессуальное право - система норм, имеющих своей задачей реализацию уголовно-правовых норм. Это право регламентирует деятельность органов предварительного расследования, прокуратуры и суда по расследованию и разрешению уголовных дел, а также правовое положение всех участвующих в уголовном разбирательстве лиц.

Как показывает анализ законотворчества, наиболее трудной является задача установления предмета законодательного регулирования. Особо подчеркнем: характер регулируемых отношений и типы правовых проблем, подлежащих разрешению, должны предопределять и форму закона - кодекс, основы, общие принципы и т.д. Неадекватная форма мешает правильному и эффективному использованию богатого набора средств правового воздействия.

При определении предмета законодательного регулирования приходится проводить четкую грань между законом и подзаконным актом. Отсутствие фиксированных границ издания указов дает возможность принимать их не только в связи с реализацией законов, но и в условиях отсутствия последних. Вопрос заключается в допустимой мере.

Более оправданно участие Президента РФ в законодательной деятельности в строго конституционных формах путем использования права законодательной инициативы, участия в обсуждении проектов федеральных законов, наложения вето, подписания и опубликования принятых федеральных законов. Но и здесь требуется высокая мера правовой корректности, не допускающая задержек с подписанием федеральных законов, прошедших барьер в виде вето, или писем в Государственную Думу по поводу несогласия с проектом.

Важное значение имеет регулярный анализ факторов, влияющих на развитие российского законодательства. Они могут быть временными и постоянными, положительными и негативными. Необходимо оценить прежде всего удельный вес и значение разных факторов, которые влияют и будут влиять в дальнейшем на законодательный процесс, на создание нормативно - правового массива. Анализ причин и механизма законодательной деятельности позволяет сделать вывод о преобладающем пока значении факторов, связанных с оформлением институтов российской государственности и нового курса экономической, социальной международной политики. Среди них заметно воздействие таких факторов, как потребности проведения реформ в экономике, социальной и государственной сферах. Но они явно ослабляются борьбой разных политических сил и общественным давлением. В законодательстве ряда республик в составе Российской Федерации подчас доминирующим остается национальный фактор.

В региональных законах часто встречаются игнорирование норм федеральных законов либо их дублирование. Сказывается влияние правовых стандартов иностранных государств. Усилилось влияние принципов и норм международного права. В меньшей степени удается пока учитывать факторы постоянного действия и среди них выявленные и правильно оцененные потребности законодательного регулирования. Поэтому часть законов рождается стихийно, по ситуации и по предметам компетенции органов исполнительной власти. В политической сфере стабилизация власти должна уменьшить воздействие отрицательных последствий нарушений принципов единства государственной власти, разделения властей, сепаратизма и способствовать взаимодействию всех ветвей власти, углублению федеральных начал Российского государства и его целостности. Нельзя при этом исходить из "прямолинейности" процессов, отражаемых будущими законами. Необходимо последовательно принимать законы для поэтапного решения экономических задач. В социальной сфере следует формировать стабильные законодательные основы отдельных отраслей (науки, образования и др.), создавать надежное социальное обслуживание граждан.

В перспективе развитие законодательства должно еще строже подчиняться таким факторам, как:

• а) удовлетворение основных общественных потребностей с помощью законов, подготовленных на основе научного анализа и прогнозов;
• б) законодательное обеспечение государственных реформ и программ по важнейшим направлениям экономического и социально-культурного развития России;
• в) совершенствование структуры законодательства с учетом обеспечения развития системы и отраслей права и основных правовых институтов;
• г) децентрализация правового регулирования на основе федеративных начал и самоуправления;
• д) укрепление системных связей между законами и подзаконными актами, между законами и договорами (соглашениями);
• е) обеспечение устойчивой правопреемственности в стране, когда действие основных правовых актов и норм не прерывается из-за политических и иных изменений, а служит фундаментом устойчивого государственного и социально-экономического развития.

Большое значение имеет овладение навыками подготовки законопроектов: соблюдение требований законодательной техники, регламентов, сбор информации, составление законодательных программ. Умение использовать средства законодательной техники означает способность правильно определить предмет законодательного регулирования, построить концепцию будущего закона, выбрать форму законодательного акта, определить "набор норм" и их структуру, использовать специфический язык закона. Такими навыками пока мало владеют депутаты, работники государственных органов, специалисты.

Целесообразно подготовить типовой словарь законодательных понятий и терминов и унифицированные правила законодательной техники, пригодные для применения как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации. Пока же законодательные органы республик, областей и других субъектов Федерации имеют свои классификаторы законодательства, "наборы" терминов и т.п.

Необходимость шире использовать средства электронной техники делает сказанное бесспорным. В Государственной Думе есть электронный архив законов, база данных о готовящихся и рассматриваемых законопроектах. Предстоит совершенствовать деятельность субъектов законодательной инициативы, особенно путем ее согласования.

Существенное значение для понимания правового регулирования имеет предмет регулирования, т. е. то, на что направлено правовое регулирование, что регулируется правом.

В самом широком смысле предметом правового регулирования выступают общественные отношения, т. е. оно не регулирует, не способно упорядочивать физические, химические, биологические и иные процессы, которые протекают по своим собственным объективным законам, не зависят от воли и сознания людей. Однако общественные отношения проявляются через поведение, действия, деятельность людей. Поэтому непосредственным предметом правового регулирования является именно поведение многочисленных субъектов права.

Вместе с тем право не всесильно. Оно не может регулировать все без исключения отношения, как и все варианты пове­дения.

Предмет правового регулирования составляют лишь наиболее важные, с точки зрения государства, и подконтрольные ему, многократно повторяющиеся волевые действия людей.

Следовательно, право регулирует лишь только поведение, выражающееся в действии (или бездействии). Правовому регулированию не могут подвергнуться мысли, чувства и т. д., не выраженные вовне, в действиях с помощью права. Правовыми средствами нельзя заставить (или запретить) любить, ненавидеть, исповедовать конкретную религию, воспринять определенную идеологию и т. д.

При этом предмет регулирования составляет не всякое поведение, не всякие действия, а лишь важные, общественно значимые, способные породить общественно значимые последствия. Следовательно, правовыми нормами не регламентируется цвет одежды, обуви, цвет волос и т. д. Уточним, что социальная значимость поведения определяется не самим субъектом, а государством. Например, государство может определить цвет школьной формы.

Право регулирует не все отношения, а лишь подконтрольные государству, т. е. те случаи, когда государство может проконтролировать выполняемость своих предписаний.

Право регулирует не однократные, единичные варианты поведения, а варианты неоднократно повторяющиеся, ставшие нормой, правилом для широкого круга лиц. Вспомним, что право – одинаковый масштаб поведения для различного круга неравных людей.

Наконец, предмет правового регулирования составляют лишь волевые варианты поведения, т. е. это поведение, которое зависит от воли самого человека – субъекта права. Поведение, определяемое биологическими, физиологическими, возрастными и т. д. факторами, не может быть подвергнуто правовой регламентации. Например, посредством правовых предписаний нельзя регулировать сроки беременности, время рождения и пол ребенка, ибо они предопределены биологическими факторами.

Все остальные отношения, варианты поведения, не входящие в предмет правового регулирования, правом регулироваться не могут.

Определив, «что» регулирует право, важно выявить, «как» оно это делает.

Проблема расположения правовых норм по институтам и отраслям права имеет важное теоретическое и практическое значение. С ее решением создаются предпосылки для создания стройной, логически непротиворечивой системы нормативно-правовых регуляторов в обществе, а также для систематизации законов и иных нормативно-правовых актов, приведения их в состояние, позволяющее оперативно находить необходимые нормативные установления.
Имеются два критерия выделения отраслей права: предмет и метод правового регулирования.
Предмет правового регулирования, понимаемый как совокупность регулируемых правом общественных отношений, является объективным, лежащим вне права критерием. Правовые нормы группируются по отраслям права в силу объективных (не зависящих от усмотрения правотворческих органов) причин, сообразно специфике и существующим связям между общественными отношениями. Ибо главным основанием, по которому одна отрасль права отличается от другой, служит предметное своеобразие регулируемых этими отраслями общественных отношений.
Такие отношения весьма своеобразны и отличаются друг от друга прежде всего своей целенаправленностью, содержанием и формой. Так, в процессе государственного управления складываются отношения власти и подчинения: граждане, должностные лица и органы обязаны выполнять законные распоряжения и указания вышестоящих должностных лиц и органов. Своеобразие этих отношений заключается в том, что они имеют "вертикальную" форму: управляющее должностное лицо (или орган) располагается как бы сверху, а исполнители его воли – как бы внизу. Качественная обособленность таких отношений определяет и своеобразие регулирующих их правовых норм: по своему содержанию эти нормы предназначены для регулирования управленческой деятельности, а их юридической форме свойствен обязывающий, императивный характер. В силу этого нормы, регулирующие отношения, которые возникают в процессе государственного управления, образуют самостоятельную отрасль права, отличающуюся от других отраслей.
Таким образом, выделение отраслей права обусловлено объективно существующей спецификой, качественным своеобразием регулируемых ими общественных отношений, предметом правового регулирования.
Вторым, вспомогательным основанием для распределения норм права по отраслям служит метод правового регулирования. Под ним понимаются способы воздействия норм данной отрасли права на поведение людей, на регулируемые этой отраслью общественные отношения.
Метод правового регулирования состоит из следующих элементов:
специфического способа взаимосвязи прав и обязанностей между участниками урегулированных отраслью правоотношений. Так, главной чертой административно-правового метода является "вертикальный" характер взаимного расположения субъектов отношений, которые находятся в состоянии власти и подчинения. В гражданском праве субъекты правоотношений имеют равные, однопорядковые позиции;
той или иной совокупности юридических фактов, служащих основанием возникновения, изменения или прекращения правоотношений. В административном, финансовом праве правоотношения возникают на основе актов применения норм права, принимаемых компетентными органами государства, в гражданском праве – из договора, в гражданско-процессуальном праве – по заявлению (иску) лица, которому причинен моральный или материальный ущерб неправомерными действиями других физических или юридических лиц либо государственных органов;
особых способов формирования содержания прав и обязанностей субъектов права. Такие права могут возникать, в частности, из норм права, либо из соглашений сторон, либо из административно-правовых актов и иными способами;
санкций, способов и процедур их применения. Каждая отрасль права имеет достаточно широкий спектр мер государственного принуждения, которые могут быть применены к нарушителям соответствующих нормативно-правовых установлений. Особенно ярко это проявляется на примере уголовного, административного, гражданского и трудового права, санкции которых могут применяться только в пределах названных отраслей права. Система мер государственного принуждения в остальных отраслях права также носит специфический характер и сводится к той или иной комбинации из административно-правовых и гражданско-правовых санкций.
Из названных компонентов формируется метод правового регулирования конкретной отрасли права. При этом различное сочетание способов, приемов правового воздействия на общественные отношения образует специфику отраслевого метода, определяет его особый юридический режим, который последовательно проводится через все институты и нормы отрасли и с помощью которого осуществляется регулирование соответствующей сферы общественных отношений.
В то же время было бы неверным полагать, что метод формируется законодателем произвольно, по его усмотрению. В конечном итоге своеобразие метода определяется предметом правового регулирования. Так, в приводившихся выше примерах метод закрепления "вертикального" взаиморасположения участников отношений, урегулированных административным правом, явно произведен от характера существующих отношений в сфере государственного управления, то есть от предмета административного права. Зависимость метода от предмета регулирования можно продемонстрировать и на примере уголовного права: крайняя опасность преступного поведения, необходимость охраны правопорядка диктуют такие своеобразные черты метода уголовного права, как его строго обязывающий (императивный) характер, ответственность преступника перед государством.
Предмет и метод правового регулирования позволяют дифференцировать большинство правовых норм по отраслям и институтам права. Однако этот процесс достаточно сложен и требует специальных научных исследований. Отдельные отрасли права не всегда можно разграничить как из-за трудностей в классификации смежных институтов, так и из-за отсутствия четких критериев обособления отдельных подотраслей права в самостоятельную отрасль. И по настоящее время в юридической литературе ведутся дискуссии о том, можно ли считать авторское, лесное, жилищное, исправительное право самостоятельными отраслями.
Процесс изменения, совершенствования системы права происходит не только за счет уточнения и конкретизации имеющихся о ней научных выводов и представлений, но и по объективным причинам, вследствие изменений, которые претерпевают сами общественные отношения. Одни отрасли и институты утрачивают значение, поскольку устаревают регулируемые ими отношения. И наоборот, появление новой сферы общественных отношений или усиление их значимости неизбежно влечет за собой создание новых структурных частей системы права. Так, в современных условиях колхозное право утратило статус отрасли в связи с утратой колхозами доминирующего положения в сельскохозяйственном производстве и возникновением новых форм ведения сельского хозяйства. Природоохранительное право, наоборот, из подотрасли земельного права превратилось в основной компонент системы права Российской Федерации, поскольку общественные отношения, связанные с сохранностью окружающей природной среды, выделились в самостоятельную сферу производственных и социальных отношений и потребовали специфического метода правового регулирования.

Деление на обусловлено наличием у каждой из них специфических предмета и метода правового регулирования.

— совокупность различных способов и приемов правового воздействия отрасли права на общественные отношения, составляющих предмет отрасли.

Метод правового регулирования включает следующие компоненты:

• порядок возникновения прав и обязанностей сторон (из закона, договора, акта применения права и т.д.);
• степень самостоятельности субъектов при возникновении прав и обязанностей (равенство сторон или отношения власти и подчинения);
• способы регулирования активности субъектов права (запреты, предписания, дозволения, рекомендации, поощрения);
• способы обеспечения прав и обязанностей (судебный и иной порядок).

Различные сочетания этих компонентов образуют метод конкретной отрасли права. В теории права различают два противоположных метода правового регулирования; императивный (авторитарный) и диспозитивный (автономии).

Императивный метод базируется на применении властных юридических предписаний, которые не допускают отступлений от четко установленного правила поведения. Иными словами, субъекты правоотношений вправе совершать только те действия, которые им разрешены.

Диспозитивный метод предоставляет возможность самим участникам правоотношений самостоятельно определять свое поведение в рамках правовых предписаний. При этом стороны выступают в качестве равных субъектов, добровольно принимают на себя обязательства по отношению друг к другу. Иначе говоря, лица вправе совершать любые действия, прямо не запрещенные законом.

Предмет правового регулирования

Предметом правового регулирования являются те общественные отношения, которые подвергаются правовой регламентации. Иными словами, каждая отрасль права контролирует свой особый участок общественной жизни, целый комплекс однородных общественных отношений.

В качестве более конкретного предмета правового регулирования иногда называют общественно значимое поведение людей. Однако понятие «общественное отношение» богаче по содержанию, так как включает, в частности, разнообразные связи между людьми.

Общественные отношения, подвергаясь правовому регулированию, не теряют своих свойств, т.е. они остаются социальными, духовными, экономическими, политическими и т.д. Правовому регулированию подвергаются только те общественные отношения, в которых есть волевой, сознательный элемент. Это означает, что общественные отношения в той или иной мере должны зависеть от воли людей. Чем меньше отношение от этого зависит, тем меньше возможностей его урегулировать. Например, экономические отношения, связанные со спросом и предложением, установлением стоимости товара, объективны и мало зависят от воли конкретных лиц. Поэтому попытки «отменить» такие отношения приводят к тому, что они все равно существуют, развиваются по своим законам, как это показал советский период истории нашей страны.

Метод правового регулирования — сложное, системное образование, которое включает ряд составляющих элементов, в первую очередь средства и способы воздействия на общественные отношения и отвечает на вопрос «как регулируются отношения?» (рис. 1).

Рис. 1. Метод правового регулирования

Средства воздействия на общественные отношения — дозволение, позитивное обязывание, запрет (основные), уполномочивание, ограничение, закрепление определенных отношений (статуса, целей и принципов деятельности), рекомендация, поощрение, предоставление льгот, государственное принуждение. Перечисленные средства используются при формировании структурных элементов нормы (рис. 2).

Определяют особенности связей участников упорядочиваемых отношений. Существуют автономный способ (равенство участников, как в имущественных отношениях, регулируемых гражданским правом), приказной (властное отношение, когда один субъект подчинен другому, как в административном праве, которое регулирует отношения в сфере государственного управления), субординационный (сочетание равенства в одних случаях и подчинение в виде контроля властных структур — в других, как в области предпринимательских отношений, когда хозяйствующие субъекты государственным органам напрямую не подчиняются, однако последние осуществляют контроль и надзор за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности).

Рис. 2. Средства правового регулирования

Отдельно выделяют методы правового регулирования: разрешительный и запретительный, диспозитивный (когда есть возможность отступить по соглашению сторон от намеченных в норме правил поведения либо изменить их) и императивный (когда такая возможность отсутствует).

В разных отраслях права применяются различные сочетания средств, способов воздействия, поэтому можно говорить о наличии отраслевых методов правового регулирования.