Нормативно правовое регулирование в сфере культуры. Формирование и развитие нормативно-правовой базы государственного регулирования отрасли культуры. По действию нормативных правовых актов в пространстве выделяют
Статья 7. Неотчуждаемость и гарантированность прав и свобод в сфере культуры
1. В Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека, этнических, социально-демографических и иных культурных сообществ в сфере культуры согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с Конституцией Российской Федерации.
2. Права и свободы человека в сфере культуры неотчуждаемы и принадлежат каждому от рождения.
3. Государство гарантирует равенство прав и свобод человека в сфере культуры независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также других обстоятельств. Запрещаются любые формы ограничения прав человека в сфере культуры по признакам социальной, расовой, национальной, языковой или религиозной принадлежности.
Статья 10. Свобода творчества
1. Государство гарантирует каждому свободу всех видов творчества, право на все виды и формы творческой деятельности в соответствии с его интересами и способностями.
2. Творческая деятельность может осуществляться как на профессиональной, так и на непрофессиональной (любительской) основе.
Статья 24. Творческие союзы
1. Творческие работники имеют право создавать общественные объединения творческих работников, в том числе творческие и профессиональные союзы.
2. Государство содействует созданию и деятельности общественных объединений творческих работников. Никакое общественное объединение творческих работников не имеет преимуществ перед другим общественным объединением творческих работников в отношениях с государством.
3. Государство гарантирует общественным объединениям творческих работников возможность участвовать в разработке государственной культурной политики, проводит консультации с данными объединениями при разработке мероприятий в области занятости, профессиональной подготовки, охраны труда, социальной защиты творческих работников, не вмешивается в деятельность данных объединений, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
4. Государство оказывает поддержку общественным объединениям творческих работников путем целевого финансирования отдельных общественно полезных программ по заявкам данных объединений, заключения любых видов договоров, в том числе договоров о выполнении работ или предоставлении услуг, а также путем социального заказа на осуществление на основе творческого конкурса отдельных мероприятий, предусмотренных федеральными целевыми и региональными целевыми программами в сфере культуры.
5. В правовом, социально-экономическом и других отношениях государство содействует творческим работникам, не являющимся членами каких-либо общественных объединений творческих работников, так же, как и членам таких объединений.
Статья 43. Образование в сфере культуры и искусства
Органы государственной власти Российской Федерации, органы государственной власти субъектов Российской Федерации, органы местного самоуправления обеспечивают развитие образования в сфере культуры и искусства, а также реализацию прав физических лиц на образование в сфере культуры и искусства путем:
1) выделения субвенций местным бюджетам в размере, необходимом для реализации основных общеобразовательных программ и программ детских школ искусств в части финансирования расходов на оплату труда работников общеобразовательных учреждений и детских школ искусств, расходов на учебники и учебные пособия, технические средства обучения, расходные материалы и хозяйственные нужды (за исключением расходов на содержание зданий и коммунальных расходов, осуществляемых из местных бюджетов) в соответствии с нормативами, установленными законами субъекта Российской Федерации;
2) предоставления бесплатного на основе творческого конкурса начального профессионального, среднего профессионального, высшего профессионального и послевузовского профессионального образования в государственных и муниципальных образовательных учреждениях в сфере культуры и искусства в пределах государственных образовательных стандартов для лиц, получающих образование соответствующего уровня впервые, а также второго бесплатного высшего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных учреждениях высшего профессионального образования в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации;
3) поддержки инициатив физических и юридических лиц в создании и организации деятельности образовательных учреждений сферы культуры и искусства частной формы собственности, содействия указанным лицам при решении вопросов материально-технического обеспечения создаваемых учреждений, развития форм поддержки образовательных учреждений сферы культуры и искусства частной формы собственности;
4) подготовки творческих кадров в сфере культуры и искусства, а также творческо-педагогических работников для системы образования в сфере культуры и искусства;
5) поддержания устойчивого развития и функционирования государственных и муниципальных образовательных учреждений культуры и искусства.
Статья 67. Ответственность за нарушение настоящего Федерального закона
За нарушение настоящего Федерального закона должностные лица федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, должностные лица иных осуществляющих функции указанных органов или организаций, а также должностные лица государственных внебюджетных фондов, юридические лица и физические лица, в том числе индивидуальные предприниматели, несут ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации.
Статья 68. Приведение нормативных правовых актов в соответствие с настоящим Федеральным законом
1. Со дня вступления в силу настоящего Федерального закона признать утратившими силу Основы законодательства Российской Федерации о культуре от 9 октября 1992 года № 3612-1.
2. До приведения нормативных правовых актов в области культуры, действующих на территории Российской Федерации, в соответствие с настоящим Федеральным законом эти нормативные правовые акты применяются в части, не противоречащей настоящему Федеральному закону.
Статья 1. Предмет регулирования настоящего Федерального закона
Настоящий Федеральный закон регулирует отношения в сфере сохранения и развития культуры в Российской Федерации, устанавливает правовые, организационные, экономические и социальные основы деятельности в данной сфере, а также определяет основные принципы законодательства о культуре.
Статья 2. Основные понятия, используемые в настоящем Федеральном законе
В целях настоящего Федерального закона используются следующие основные понятия:
1) культура - совокупность присущих обществу или социальной группе отличительных признаков, ценностей, традиций и верований, находящих выражение в образе жизни и искусстве;
2) культурное разнообразие - неповторимость и многообразие форм культуры, проявляющиеся в особенностях, присущих различным социально-демографическим группам, этническим, территориальным и иным культурным сообществам, в особенности коренным народам и национальным меньшинствам, являющиеся общим достоянием и источником развития человечества;
3) культурное сообщество - форма культурного самоопределения, представляющая собой свободное объединение граждан, относящих себя к определенной культуре (носителей культуры), разделяющих общие ценности, традиции, верования, на основе их добровольной самоорганизации в любых формах в целях совместного участия в культурной жизни в соответствии с законодательством Российской Федерации;
4) культурная деятельность (деятельность в сфере культуры) - деятельность по созданию, распространению, сохранению, освоению и популяризации культурных ценностей и предоставлению культурных благ;
5) культурные ценности - нравственные и эстетические идеалы, нормы и образцы поведения, языки, диалекты и говоры, национальные традиции и обычаи, исторические топонимы, фольклор, художественные промыслы и ремесла, произведения культуры и искусства, результаты и методы научных исследований культурной деятельности, имеющие историко-культурную значимость здания, сооружения, предметы и технологии, уникальные в историко-культурном отношении территории и объекты;
6) культурное наследие Российской Федерации - материальные и нематериальные объекты культуры, созданные в прошлом и представляющие ценность с эстетической, социально-культурной, исторической, археологической, архитектурной и иных точек зрения, значимые для сохранения и развития культурной самобытности Российской Федерации, этнических и иных культурных сообществ, их вклада в мировую цивилизацию;
7) нематериальное культурное наследие (нематериальные объекты культуры) - обычаи, формы представления и выражения, знания и навыки, а также связанные с ними инструменты, предметы, артефакты и культурные пространства, признанные сообществами, группами и, в некоторых случаях, отдельными лицами в качестве части их культурного наследия;
8) объект культурного наследия - относящийся к культурному наследию объект культуры, представляющий собой единый комплекс, сочетающий материальные (здания, сооружения, памятники и другие объекты) и нематериальные (наименование, традиции, знания и навыки, историю, культурное пространство и другие нематериальные объекты культуры) компоненты, а также связанное с ними культурное сообщество;
9) национальное культурное достояние - особо ценные объекты культуры (произведения искусства, фонды и коллекции, объекты культурного наследия), а также организации культуры, творческие коллективы, деятели культуры, имеющие общероссийское значение;
10) культурные блага - условия и услуги, предоставляемые юридическими и физическими лицами для удовлетворения культурных потребностей граждан, культурных сообществ и общества в целом;
11) культурное пространство - сфера распространения определенных устойчивых ценностей, традиций и верований, обеспечивающих существование и развитие культуры и обладающих преемственностью;
12) государственная культурная политика (государственная политика в сфере культуры) - совокупность целей, принципов и норм, которыми руководствуется государство в своей деятельности по сохранению и развитию культуры, а также средств для достижения указанных целей и сама деятельность государства в сфере культуры;
13) творческая деятельность - деятельность в сфере культуры, связанная с созданием культурных ценностей и (или) их интерпретацией.
Статья 3. Правовое регулирование отношений в сфере культуры
1. Правовое регулирование отношений в сфере культуры основывается на положениях Конституции Российской Федерации и осуществляется настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также принимаемыми в соответствии с ними законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
2. Федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации, законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в сфере культуры, не могут противоречить настоящему Федеральному закону.
3. По вопросам деятельности в сфере культуры принимаются муниципальные правовые акты, которые не могут противоречить настоящему Федеральному закону.
4. Общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации в сфере культуры установлены иные правила, чем те, которые предусмотрены настоящим Федеральным законом, применяются правила международного договора Российской Федерации.
5. Установленные настоящим Федеральным законом нормы распространяются на всех физических лиц и на все организации, осуществляющие деятельность в сфере культуры на территории Российской Федерации, вне зависимости от их видов и форм собственности.
6. Особенности, связанные с осуществлением отдельных видов деятельности в сфере культуры, регулируются соответствующими федеральными законами, принимаемыми в соответствии с настоящим Федеральным законом.
7. Отношения в сфере культуры, касающиеся правовой охраны и использования объектов интеллектуальной собственности, регулируются гражданским законодательством Российской Федерации.
Основы законодательства Российской Федерации о культуре определяет ее как «деятельность по сохранению, созданию, распространению и освоению культурных ценностей». К субъектам культурной деятельности относятся, во-первых, организации (обычно юридические лица), осуществляющие действия, связанные с сохранением, созданием, распространением и освоением культурных ценностей и благ, во-вторых, люди (физические лица), работающие в этих организациях, или «свободные художники» (писатели, композиторы, художники и др.) Последние могут быть связаны трудовым договором с той или иной организацией. Созданные в этом случае произведения законодательство об авторских правах называет служебными произведениями. К субъектам культурной деятельности относятся также Российская Федерация, субъекты Российской Федерации, муниципальные образования. В Основах законодательства Российской Федерации о культуре представлен перечень видов культурной деятельности, который включает в себя:
- -выявление, изучение, охрану, реставрацию и использование памятников истории и культуры;
- -художественную литературу, кинематографию, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектуру, дизайн, фотоискусство, другие жанры искусства;
- -художественные промыслы и ремесла, народную культуру в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды;
- -самодеятельное (любительское) художественное творчество;
- -музейное дело и коллекционирование;
- -книгоиздание и библиотечное дело, а также иную культурную деятельность, связанную с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;
- -эстетическое воспитание, художественное образование, педагогическую деятельность в этой области;
- -научные исследования культуры;
- -международные обмены;
- -производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для создания, распространения и освоения культурных ценностей;
- -иную деятельность, в результате которой создаются, сохраняются, осваиваются и распространяются культурные ценности.
Круг организаций - субъектов культурной деятельности определен Общероссийским классификатором видов экономической деятельности (ОКВЭД). Косвенно состав сферы культуры определен также в государственном бюджете Российской Федерации.
Регулирование культурной деятельности зависит от политического и экономического уклада государства и принятой им государственной политики в области культуры. В последнее десятилетие ХХ - начала ХХ1в.
Культура России функционировала в условиях формирующегося демократического правового государства. Конституция определила в качестве высшего законодательного органа Российской Федерации Федеральное Собрание Российской Федерации (состоящее из двух палат - Совета Федерации и Государственной Думы), которое принимает федеральные законы, влияющие на культуру. Президент Российской Федерации, являющийся главой государства, издает соответствующие указы, а правительство Российской Федерации - федеральный орган исполнительной власти - постановления. Федеральным органом исполнительной власти, регулирующим отдельные аспекты функционирования сферы культуры, является Министерство культуры и средств массовых коммуникаций Российской Федерации, созданное в 2004г. При этом в структуре органов исполнительной власти появились федеральные службы и федеральные агентства. Названные органы управления определяют государственную политику в сфере культуры, направленную на сохранение исторического и культурного наследия, создание необходимых условий для реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на свободу творчества, участие в культурной жизни, доступ к культурным ценностям, а также реализуют эту политику, распоряжаясь федеральной собственностью в сфере культуры.
Решение конкретных региональных проблем сферы культуры находится в ведении исполнительных органов государственной власти субъекта федерации. Региональные органы культуры осуществляют функции, близкие к тем, которые осуществляет Министерство культуры и средств массовых коммуникаций Российской Федерации и его агентства.
Государственная власть в нашей стране имеет два уровня: федеральный и региональный. Однако в управлении сферой культуры есть еще одна ступень - местное самоуправление, осуществляемое в муниципальных образованиях. Структура органов муниципального образования определяется региональными законами и правовыми актами соответствующих органов местного самоуправления - это обычно комитеты или отделы культуры. Пилилян Е.К. Менеджмент культуры: учеб. пособие /Е.К. Пилилян.- Владивосток: Изд-во ДВГТУ, 2007. - С.48-49.
Рассмотрим нормативно-правовые акты, обеспечивающие жизнедеятельность Ачинского района в сфере культуры.
Таблица 1 - Нормативно-правовые акты, обеспечивающих жизнедеятельность Ачинского района в сфере культуры
|
Наименование нормативно-правовых актов |
||
|
Конституция РФ |
Основной закон государства, Cт. 130-133 гарантирует право граждан на осуществление местного самоуправления, а также определяет основы местного самоуправления как самостоятельного института власти. Гарантирует право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям (ст. 44). |
|
|
Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 6 октября 2003 года N 131-ФЗ |
Устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления. Определяет полномочия муниципальных районов в сфере культуры. |
|
|
Федеральный закон «Об основах муниципальной службы в РФ» от 08.01.1998 № 8-ФЗ |
Устанавливает общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации. |
|
|
"Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (утв. ВС РФ 09.10.1992 N 3612-1) (ред. от 21.12.2009) |
Устанавливают и закрепляют конституционные права граждан РФ на культурную деятельность, правовые гарантии для свободной культурной деятельности объединений граждан, народов и иных этнических общностей РФ. Устанавливают принципы государственной культурной политики, правовые нормы государственной поддержки культуры и гарантируют невмешательство государства в творческие процессы |
|
|
Федеральный закон от 25.06.2002 N 73-ФЗ (ред. от 18.10.2010) "Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации" (принят ГД ФС РФ 24.05.2002) |
Регулирует отношения в области сохранения, использования, популяризации и государственной охраны объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации и направлен на реализацию конституционного права каждого на доступ к культурным ценностям и конституционной обязанности каждого заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры, а также на реализацию прав народов и иных этнических общностей в Российской Федерации на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, защиту, восстановление и сохранение историко-культурной среды обитания, защиту и сохранение источников информации о зарождении и развитии культуры. |
|
|
«Бюджетный кодекс РФ» от 31.07.1998 № 145-ФЗ |
Основной финансовый документ страны, содержит основные принципы бюджетного законодательства, организации и функционирования бюджетной системы РФ, устанавливает права и обязанности субъектов бюджетных отношений и участников бюджетного процесса, определяет основные принципы и механизмы межбюджетных отношений, а также права, обязанности и ответственность всех участников бюджетных отношений. |
|
|
устанавливает общие принципы правового регулирования отношений в области культуры, возникающих при реализации конституционного права на участие в культурной жизни и пользование услугами организаций культуры, а также права на равный доступ к культурным ценностям, и направлен на сохранение и развитие культуры на территории Красноярского края. |
||
|
Основные направления стратегии культурной политики Красноярского края на 2009-2020гг. |
Основные направления стратегии культурной политики Красноярского края на 2009-2020 годы разработаны с учетом новой социально-экономической стратегии региона, мониторинга отрасли по всем направлениям культурной деятельности. Данная стратегия культурной политики является определяющим документом для формирования краевых целевых программ в сфере культуры, ведомственной программы министерства культуры, а также для разработки планов, программ и отдельных проектов учреждений культуры, базирующихся на нормативных правовых документах, регулирующих деятельность отрасли. |
|
|
Ведомственная целевая программа "Развитие культуры Красноярского края" на 2010 - 2012 годы |
Создание условий, обеспечивающих доступ населения края к высококачественным культурным услугам, формирующих благоприятную культурную среду для всестороннего развития личности. |
|
|
Устав Ачинского района Красноярского края от 07.11.2008г. № 27-217Р |
Определяет наиболее важные вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории Ачинского района, в том числе создание условий для обеспечения поселений, входящих в состав района, услугами по организации досуга и услугами организаций культуры |
|
|
Положение об Отделе культуры, физической культуры и спорта и молодежной политики Ачинского района |
Регламентирует деятельность Отдела культуры, физической культуры и спорта, и молодежной политики администрации Ачинского района |
Приведенный перечень НПА не является исчерпывающим, он служит основой формирования местного самоуправления на уровне конкретного муниципального Ачинского района. Расширение этого перечня будет идти за счет принятия законов Красноярского края и принятием необходимых постановлений, правил и методик которые обеспечат, не противореча законам РФ, управление конкретной территорией - сферой культуры Ачинского муниципального района.
Прежде всего, необходимо отметить, что приведенный выше перечень нормативно-правовых актов регулирующих функционирование и развитие МР Ачинский, не является абсолютно исчерпывающим. Дело в том, что важные правовые аспекты местного самоуправления содержат также нормы Гражданского, Налогового, Бюджетного кодексов РФ «Бюджетный кодекс Российской Федерации» от 31 июля 1998 года №145-ФЗ / [Электронный ресурс]: http://base.gara№t.ru/12112604/. Ответственность за нарушение прав местного самоуправления установлена Уголовным кодексом РФ, а также Кодексом РФ об административных правонарушениях. Конституция РФ Конституция РФ принята всенародным голосованием 12 дек. 1993г. - М.: Юрид. Лит., 1993. (ст 130-133) определяет право граждан на осуществление местного самоуправления, которое обеспечивается самостоятельностью населения в решении вопросов местного значения, самостоятельностью органов, создаваемых населением для этой цели и конституционным запретом на ограничение прав местного самоуправления, обеспечивающимся судебной защитой. Общие исходные принципы организации местного самоуправления, установленные в Конституции России, соответствуют международным стандартам, закрепленным в Европейской Хартии местного самоуправления, которая принята Советом Европы 15 октября 1985 г. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) ETS N 122 / [Электронный ресурс]: http://base.garant.ru/2540485/
В ходе реформы органы местного самоуправления МР Ачинский сталкиваются с проблемами реализации вопросов местного значения, требующими внесения изменений в действующее законодательство.
Так, например, законами края при наделении государственными полномочиями органов местного самоуправления предусматривается финансирование на их исполнение, и утверждаются методики, согласно которым осуществляется расчет и предоставление субвенций. Но, к сожалению, методики расчета размера субвенций, передаваемых на исполнение государственных полномочий, как правило, рассчитываются под уже заложенную на эти цели в областном бюджете сумму и, зачастую, не учитывают действительных затрат на их исполнение. Особенно - в части администрирования (обслуживания) переданных полномочий. В результате местный бюджет несет дополнительные нагрузки.
В настоящее время в МР Ачинский действует достаточное количество нормативно-правовых актов и программ, которое всесторонне захватывают вопрос о социально-экономическом развитии города. Устав МР принят Ачинским районным референдумом 08.12.1996г. (07.11.2008г. № 27-217Р). Устав определяет наиболее важные вопросы организации и осуществления местного самоуправления на территории Ачинского района. Устав состоит из 10 глав и 63 статей.
Так в Уставе прописано, что Ачинский район является самостоятельным муниципальным образованием в составе Красноярского края и наделён статусом муниципального района, местное самоуправление в котором осуществляется в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, Уставом и законами Красноярского края.
Ачинский район вправе иметь собственную символику, отражающую исторические, культурно-национальные, социально-этнические, национальные и иные местные традиции. Наименование, описание и порядок официального использования символов муниципального образования Ачинского района устанавливаются нормативными правовыми актами Совета депутатов Ачинского района
В целом же нормативно-правовая база МО соответствует ходу реформы, в ней определены основные направления развития, плановые показатели роста, оценка эффективности деятельности органов МСУ района.
Во второй главе мы рассмотрим непосредственно на примере конкретного муниципального района управление в сфере культуры, а также выделим проблемы, возникающие в исследуемом процессе.
Предлагаемая статья призвана помочь руководителю ориентироваться в нормативно-правовой базе, регулирующей культурную деятельность. Она открывает цикл статей, посвященных этой теме.
Значение вопросов правового регулирования на современном этапе трудно переоценить. На всех уровнях управления (федеральном, региональном, муниципальном) правовое регулирование является важнейшим инструментом реализации соответствующей культурной политики.
Право становится самостоятельным ресурсом культуры наряду с творческими, интеллектуальными, финансовыми, информационными и прочими ресурсами.
↯ Внимание! Для скачивания доступны новые образцы: ,
Потребность в правовых знаниях остается одной из самых насущных для руководителей.
Результаты исследований показывают, что руководители органов управления и учреждений культуры отмечают потребность в правовых знаниях как одну из самых насущных потребностей.
Нынешняя ситуация требует от руководителей знания существующего федерального и регионального законодательства, умения им пользоваться, а также способности разрабатывать локальные нормативные акты.
Владение нормативно-правовой базой является одним из требований, предъявляемых к современному менеджеру культуры. Правовая грамотность управленческого корпуса становится условием успешного развития учреждений культуры, помогает в решении стоящих перед ними проблем.
Понятие и классификации нормативных правовых актов
Нормативно-правовая база, регулирующая культурную деятельность, представляет собой совокупность нормативных правовых актов (далее - НПА), которые можно классифицировать по нескольким основаниям.
По предмету регулирования выделяют:
- отраслевые акты;
- межотраслевые акты.
Нормативно-правовая база в сфере культуры состоит из и актов, относящихся к другим отраслям права (трудовое, финансовое и т. д.).
В 1990-е гг. наблюдалось стремление разработать максимально возможное количество отраслевых законов, и многое в этом плане действительно удалось. Однако на рубеже веков ситуация коренным образом изменилась: государством был взят курс на принятие общеотраслевых законов, в определенной мере учитывающих отраслевую специфику, что далеко не всегда происходит в действительности.
Последние десять лет в уже действующие отраслевые законы, новые законодательные акты в области культуры не принимаются. Такая государственная политика проявилась, в частности, в отклонении Президентом РФ законопроекта «О творческих работниках и творческих союзах» (причем дважды), прошедшего слушания в Государственной Думе и одобренного в Совете Федерации, и «замораживании» законопроекта «О театре и театральной деятельности».
По действию нормативных правовых актов в пространстве выделяют:
- международные акты;
- национальные акты.
Правовая система нашей страны исходит из признания приоритета международных актов при условии, что Россия их ратифицировала. Если международным актом установлены иные нормы, чем предусмотренные законом Российской Федерации, то применяются нормы международного права. Национальные акты, в свою очередь, можно подразделить на федеральные, региональные, муниципальные акты и акты организаций.
Если Россия ратифицировала некий международный акт и в нем установлены иные нормы, чем в российском законе, то применяются нормы международного права.
Не должны противоречить федеральным актам, но могут их дополнять и конкретизировать. При этом более высокий уровень предусмотренных гарантий по сравнению с установленными федеральными актами обеспечивается за счет бюджета соответствующего публично-правового образования. Аналогичным образом соотносятся муниципальные и региональные акты.
По юридической силе выделяют:
- законодательные акты (Конституция РФ,
- федеральные законы, законы субъектов РФ);
- иные (подзаконные) НПА (указы Президента РФ, постановления Правительства РФ и др.).
Таким образом, понятие нормативных правовых актов шире понятия законодательных актов, занимающих ключевое место в рассматриваемой иерархии.
Структура и состав нормативно-правовой базы
Комбинируя все вышеизложенные классификационные признаки, получаем следующую , регулирующей культурную деятельность:
- Международные акты.
- Национальные акты.
2.1. Конституция Российской Федерации.
2.2. Федеральные конституционные законы.
2.3. Федеральные законы:
межотраслевые законы:
- кодексы;
- некодифицированные федеральные законы; отраслевые законы.
2.4. Указы и распоряжения Президента РФ.
2.5. Постановления и распоряжения Правительства РФ.
2.6. Акты федеральных органов исполнительной власти.
2.7. Конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ.
2.8. Акты органов местного самоуправления.
2.9. Акты организаций.
В рамках данной статьи не ставится задача охарактеризовать в области культуры. Отметим лишь, что они в общем виде определяют правовые условия поддержки и развития сферы культуры.
Обратимся к действующему законодательству, регулирующему культурную деятельность
|
Основным законом нашей страны, имеющим наивысшую юридическую силу, является Конституция РФ (далее - Конституция), принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Конституция применяется на территории всей страны. Законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции. В Конституции определен круг вопросов, которые относятся к ведению Российской Федерации, совместному ведению Российской Федерации и субъектов РФ, самостоятельному ведению субъектов РФ; а также предметы ведения органов местного самоуправления. Как видно из соответствующих статей Конституции (71-73, 132), решение многих вопросов культурного развития находится в компетенции субъектов РФ и муниципальных образований. В ст. 44 закреплены права и обязанности человека в области культуры. С экономической точки зрения наибольший интерес представляет норма о праве каждого на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Сопоставим ее содержание с нормой, закрепленной п. 2 ст. 43 Конституции, согласно которой гарантируются общедоступность и бесплатность дошкольного, основного общего и среднего профессионального образования в государственных или муниципальных образовательных организациях. Очевидно, что государственные гарантии по отношению к учреждениям культуры носят более размытый (расплывчатый), декларативный характер. Среди всех видов учреждений культуры наиболее защищенными являются библиотеки, поскольку в своей деятельности они руководствуются не только ст. 44, но и ст. 29 Конституции, закрепляющей право каждого на свободный доступ к информации. Именно в этой связи до 2014 г. из федерального бюджета предоставлялись субсидии бюджетам субъектов РФ на комплектование книжных фондов библиотек муниципальных образований, в настоящее время выделяются средства на подключение к информационно-телекоммуникационной сети Интернет. По предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные конституционные законы и федеральные законы, имеющие прямое действие на всей территории страны. |
|
Особая юридическая сила федеральных конституционных законов состоит в том, что им не должны противоречить федеральные законы. В Конституции дан четкий, исчерпывающий перечень вопросов, по которым принимаются федеральные конституционные законы. Часть из них - о государственном гербе, флаге, гимне России (ст. 70 Конституции) - имеет непосредственное отношение к культурной атрибутике страны. Однако реальное влияние на деятельность учреждений культуры, в т. ч.финансово-хозяйственную, оказывают федеральные законы. |
|
Федеральные законы напрямую влияют на деятельность учреждений культуры. Перечень общеотраслевых федеральных законов, в наибольшей степени влияющих на культурную деятельность, с указанием их реквизитов приведен в приложении 1. В нем выделены законы, относящиеся к таким областям права как гражданское, финансовое, трудовое, земельное, таможенное, административное, уголовное. Как правило, основой каждой из выделенных областей права является соответствующий кодекс (Гражданский, Налоговый, Бюджетный, Трудовой и т. д.). Отдельно вынесен блок законов, связанных с государственным и муниципальным управлением, ввиду его исключительной важности для сферы культуры. |
|
Краеугольным камнем законодательства в сфере культуры является Закон РФ «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» (далее - Основы), где определены принципы государственной поддержки культуры, взаимоотношений субъектов культурной деятельности. Этот документ стал базой для свода частных законов, регулирующих основные направления культурной деятельности. Перечень федеральных законов, входящих в «культурный» блок, приведен в приложении 2. Деятельность в различных областях исполнительских искусств, а также культурно-досуговая деятельность, осуществляемая клубными учреждениями, парками культуры и отдыха и др., не имеют «своих» законов. Культурно-досуговые учреждения в массе своей являются муниципальными, соответственно создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Культурно-досуговые учреждения в основном являются муниципальными. А значит, создание условий для их деятельности относится к предметам ведения органов местного самоуправления. Прежде всего именно по этой причине не может быть принят федеральный закон о клубных учреждениях или закон о парках культуры и отдыха. «Замораживание» же законопроекта «О театре и театральной деятельности» нужно рассматривать в контексте переориентации государства на принятие общеотраслевых законов, учитывающих отраслевую специфику. Ситуация с правовым регулированием театральной сферы в значительной мере компенсирована принятием подзаконных актов: постановления Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 (в ред. от 23.12.2002) «О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации» и распоряжения Правительства РФ от 10.06.2011 № 1019-р «О Концепции развития театрального дела в Российской Федерации на период до 2020 года». На сегодняшний день не сформирована нормативная база, регулирующая деятельность концертных организаций. Хотя следует отметить, что подготовлен и направлен на согласование в другие министерства проект Концепции развития концертной деятельности в области академической музыки. Принятие этого документа Правительством РФ повысит шансы на разработку и утверждение положений о концертных коллективах различных составов и других актов. Подчеркнем более мягкий характер действия Основ по сравнению с другими отраслевыми законами, в частности, законом «Об образовании». Это обусловлено тем, что к ведению Российской Федерации относится лишь установление основ государственной политики в области культуры. В августе 2004 г. Основы и другие отраслевые законы, регулирующие культурную деятельность, претерпели серьезные изменения. В общем суть изменений сводится к переходу государства от мер социальной защиты, социальных гарантий и льгот организациям и деятелям культуры к гораздо менее обязывающим мерам их поддержки. Это касается финансирования, налогообложения и многих других вопросов. Так, изъяты формулировки о нормативах финансирования сферы культуры из бюджетов разных уровней, о предоставлении налоговых льгот. В целом, к сожалению, можно констатировать, что Российская Федерация перестала позиционировать себя как социальное государство, выступающее гарантом сохранения и развития культуры, а оставила за собой лишь субсидиарную (дополнительную) ответственность в этой области. |
|
Президент РФ издает указы, которые обязательны для исполнения на всей территории России. Они не должны противоречить Конституции и федеральным законам. Указы Президента РФ (далее - Указы) подразделяются на нормативные (содержащие общеобязательные нормы) и ненормативные. Нормативные Указы принимаются по тем вопросам культуры или в тех областях, которые не урегулированы федеральными законами. В ряде случаев за принятием таких Указов следует принятие соответствующих федеральных законов. Зачастую реализация Указов или их отдельных положений требует разработки и принятия нормативных актов Правительства РФ. В частности, учреждение грантов Президента РФ в области культуры и искусства предполагает принятие специальных положений, утверждаемых постановлениями Правительства РФ. Ненормативные Указы принимаются по конкретным обстоятельствам индивидуального характера, например, награждения, назначения на должность, присвоение почетных званий и т. п. В приложении 3 приведен перечень действующих нормативных Указов в области культуры, начиная с 1992 г., т. е. с момента формирования законодательства о культуре. Ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию не являются нормативными актами, но определяют ориентиры внешней и внутренней политики. Нельзя не отметить ежегодные послания Президента РФ Федеральному Собранию, которые, не являясь нормативными актами, определяют основные ориентиры внешней и внутренней политики страны, в т. ч. и культурной политики. |
|
Постановления Правительства РФ издаются на основании и во исполнение федеральных законов и Указов Президента РФ и определяют механизмы их реализации на практике. Перечень основных постановлений Правительства РФ в области культуры с начала 1990-х гг. приведен в приложении 4. В нем сохранен хронологический принцип перечисления документов, положенный в основу формирования перечней отраслевых законов и Указов Президента РФ. Однако могут быть выделены и логические блоки: общие вопросы культуры; исполнительское искусство; кинематография; музейное дело; народные художественные промыслы; особо ценные объекты культурного наследия; авторское право и др. Часть решений Правительства РФ принимается в виде распоряжений. В последние годы распоряжениями Правительства РФ приняты такие важные документы как Концепции развития театрального и циркового дела в Российской Федерации на период до 2020 г. Помимо актов Правительства РФ в области культуры большое влияние на регулирование культурной деятельности оказывают правительственные постановления и распоряжения общего характера. Наиболее востребованы сегодня на практике акты, регламентирующие внедрение контрактной системы в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд; «совершенствование» системы оплаты труда, перевод работников на эффективный контракт. |
|
Министерства и ведомства по вопросам, относящимся к сфере переданных им полномочий, принимают нормативные акты, уступающие по юридической силе актам Президента РФ и Правительства РФ. Вместе с тем, не являясь субъектами законодательной инициативы, они могут готовить проекты федеральных законов, Указов и распоряжений Президента РФ, актов Правительства РФ, участвовать в их разработке либо осуществлять правовую экспертизу этих документов. Акты Министерства культуры РФ отличаются большим разнообразием: приказы, распоряжения, решения коллегий, инструкции, правила, положения и др. Основной формой ведомственного акта является приказ, который имеет нормотворческое значение в том случае, если он направлен на реализацию постановления Правительства РФ, например, на утверждение порядка предоставления грантов Президента РФ в области культуры и искусства. Посредством утверждения приказа придается соответствующая юридическая сила другим актам, исходящим от Минкультуры России (инструкциям, правилам, положениям, уставам и т. д.). Министерство в рамках своих полномочий также вправе издавать методические рекомендации, направлять разъяснительные и информационные письма и т. п. На характер и содержание принимаемых актов, безусловно, оказывают влияние процессы, происходящие в стране. Акты Минкультуры России регулярно печатаются в соответствующей рубрике журнала «Справочник руководителя учреждения культуры». Деятельность в сфере культуры регламентируют не только документы, принимаемые Минкультуры России, но и акты многих других министерств и ведомств. Особо следует подчеркнуть значение для органов управления и организаций культуры актов Минфина, Минэкономразвития и Минтруда России. Акты по вопросам лицензирования, аттестации и аккредитации образовательных учреждений, в т. ч. культуры и искусств, принимает Минобрнауки России. Актами Минтранса России регламентируется состояние дорог, которое является важнейшим инфраструктурным ресурсом культуры, особенно на селе. В современных условиях возрастает роль актов МЧС России, направленных на обеспечение безопасной эксплуатации и антитеррористической защищенности зданий, включая объекты культуры. Федеральная таможенная служба России в пределах своей компетенции издает акты, регулирующие режим перемещения через границу культурных ценностей и товаров, необходимых для осуществления культурной деятельности. Формы государственной статистической отчетности, заполняемые организациями культуры и образования в сфере культуры, утверждаются Росстатом. Эти примеры можно продолжить и дальше. По отдельным вопросам принимаются совместные акты Минкультуры России с другими министерствами, способствующие координации их деятельности. Некоторые нормативные акты или их отдельные положения могут быть признаны несоответствующими федеральному законодательству и недействительными в судебном порядке. В этой связи очень полезно изучение решений, постановлений, определений, писем Верховного Суда РФ и арбитражных судов. |
Государственная культурная политика на национальном и региональном уровнях является макроинструментом управления культурным процессом в стране. Культурная политика закладывает систему координат - идейных ориентиров, в соответствии с которыми выстраивается собственно управленческая деятельность государства по отношению к культуре. Эта деятельность осуществляется с помощью ряда инструментов.
Законодательство - система законодательных и нормативных актов, действующих в сфере культуры и регулирующих общественные отношения в сфере культуры. Законодательство включает постановления, указы, приказы, письма, распоряжения, решения и иные законодательные и нормативные акты, принятые федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, муниципальными органами исполнительной власти.
Собственность - государственное имущество в виде недвижимости (здания, сооружения, земельные участки) и других материальных ценностей, которое государство предоставляет создаваемым (учреждаемым) им учреждениям культуры для использования в их деятельности.
Финансирование - обеспечение денежными средствами из федерального, регионального и местного бюджетов деятельности учреждений культуры и искусства, направленной на выполнение государственного задания, а также на осуществление специальных государственных программ и проектов.
Контроль и организационная поддержка - деятельность государственных органов управления культурой, направленная на методическую, правовую, экспертно-аналитическую, информационную и другую помощь учреждениям культуры и на проверку соответствия их деятельности заявленным целям.
Подготовка кадров - система профессионального обучения и профессиональной переподготовки специалистов в сфере культуры и искусства, осуществляемая в государственных образовательных учреждениях (средних и высших специальных учебных заведениях, на курсах повышения квалификации), и контроля за соблюдением соответствующих государственных образовательных стандартов в образовательных учреждениях и организациях вне зависимости от формы их собственности и ведомственной принадлежности (лицензирование, аккредитация).
Стимулирование меценатства (благотворительности ) - предоставление государством налоговых и иных льгот коммерческим предприятиям и частным лицам, способствующее оказанию организациям и деятелям культуры и искусства финансовой и материальной помощи.
Законодательная база сферы культуры
Государственная культурная политика есть осуществление согласования интересов художника, публики, общества и государства. Основой такого согласования, гарантирующей закрепление прав и обязанностей сторон, являются законодательные акты в сфере культуры и искусства: законы, указы, постановления и другие документы, имеющие силу закона.
Указ Президента от 24.12.2014 № 808 "Об утверждении Основ государственной культурной политики" является документом, ознаменовавшим собой начало нового исторического этапа во внутренней политике нашего государства, когда культура возводится в ранг ее приоритетов. Культура признается основой экономического процветания и государственного суверенитета, а государственная культурная политика входит как неотъемлемая часть в стратегию национальной безопасности.
Такая постановка вопроса возвращает культурную политику нашего государства в ее традиционное русло и указывает на совершающийся исторический поворот в оценке культуры, в самой ее трактовке в контексте государственного строительства, особенно в сравнении с предыдущим периодом - от развала СССР в 1991 г. до принятия настоящего закона в 2014 г.
Период становления постсоветского государства был тяжелым для всех сфер жизнедеятельности общества, при этом социально значимые сферы - образование, здравоохранение и культура - оказались в особенно критическом состоянии. Определенные положительные сдвиги в экономике наметились в 2000-х гг. В 2008 г. была принята Концепция долгосрочного развития РФ (Концепция-2020), которая провозгласила переход страны на инновационный, социально ориентированный путь развития. В Концепции говорится о важности развития человеческого потенциала, при этом основной упор делается на науку и образование. Программа антикризисных мер Правительства РФ, принятая вслед за Концеицией-2020, не содержит раздела, посвященного антикризисным мероприятиям в сфере культуры. Проблема дефицита бюджета регулярно оборачивалась сокращением расходов на культуру и искусство.
Отношение к сфере культуры ярко выразилось в том факте, что деятельность организаций культуры и искусства была отнесена в разряд услуг. В результате возникла просто анекдотическая ситуация: в Общероссийском классификаторе видов экономической деятельности (ОКВЭД) "услуги" учреждений культуры попали в раздел "Предоставление прочих коммунальных, социальных и персональных услуг".
В течение всего постсоветского 20-летнего периода финансово-экономические ведомства настойчиво пытались оценивать культуру исключительно с точки зрения ее экономической составляющей, втиснуть ее в рамки рыночных отношений. Сфера культуры воспринималась как убыточная для государственного бюджета и обременительная для государства.
Новый законодательный акт преодолевает эти опасные для общества и государства тенденции, освобождает культуру от прокрустова ложа утилитарных рыночных категорий и указывает на ее истинную роль: "Россия - страна великой культуры, огромного культурного наследия, многовековых культурных традиций и неиссякаемого творческого потенциала".
Будущее страны тесным образом связывается в документе с будущим ее культуры: "Современный этап развития России требует максимального вовлечения потенциала культуры в процессы общественного прогресса. Культура России - такое же ее достояние, как и природные богатства. В современном мире культура становится значимым ресурсом социально- экономического развития, позволяющим обеспечить лидирующее положение нашей страны в мире".
Указ о государственной культурной политике появился на свет в тот момент, когда в мире углубился кризис капиталистической системы, которая пытается продлить свое существование за счет подавления и подчинения развивающихся стран и стран бывшей социалистической системы. Назревает новый геополитический передел, в котором территория России является для так называемой мировой элиты самым желанным "куском".
В этой связи для нашей страны чрезвычайно возросла необходимость укрепления государственности и национальной безопасности, единения всего народа, сознания собственной цивилизационной самобытности и собственного достоинства. Все эти идеи нашли отражение в Указе Президента "Об утверждении Основ государственной культурной политики". Культура в ее фундаментальном понимании лежит в основе самоидентификации народа, т.е. в отождествлении гражданином себя с историей страны, с ее героическими военными и трудовыми подвигами, нравственными и духовными идеалами. В "Основах" указывается на ценностно-формирующее влияние православия, русского языка и русской культуры на традицию дружественных межнациональных отношений в нашем многонациональном государстве. Путь к более высокому качеству общества видится через "формирование нравственной, ответственной, самостоятельно мыслящей, творческой личности", воспитание патриотизма, через передачу новым поколениям "свода моральных, этических и эстетических ценностей, составляющих ядро национальной самобытности".
В Указе Президента "Об утверждении Основ государственной культурной политики" излагаются цели и принципы государственной культурной политики, а также ее задачи в следующих областях:
культурное наследие народов Российской Федерации;
осуществление всех видов культурной деятельности и развитие связанных с ними индустрий;
гуманитарные науки;
русский язык, языки народов Российской Федерации, отечественная литература;
расширение и поддержка международных культурных и гуманитарных связей;
воспитание;
просвещение;
детское и молодежное движение;
формирование информационной среды, благоприятной для становления личности.
Для реализации поставленных целей и задач Указ предусматривает комплексное совершенствование системы управления, создание новых структур (институтов). Одним их главных новообразований станет координационный орган , на который будет возложено организационное, аналитическое и информационное обеспечение разработки и реализации государственной культурной политики. Ресурсное обеспечение разработки и реализации государственной культурной политики будет возложено на Российский фонд культурного развития.
Важно запомнить!
Наличие законодательной основы в управлении сферой культуры трудно переоценить, особенно в переходные моменты истории государства.
Огромную роль в сохранении культурного наследия страны сыграли в свое время постановление Верховного Совета РСФСР от 25.12.1990 № 447-1 "О неотложных мерах по сохранению национального культурного и природного наследия народов РСФСР" (о запрете на приватизацию ценностей, хранящихся в государственных музеях, архивах и библиотеках, а также на их безвозвратный вывоз за рубеж) и постановление Президиума Верховного Совета РСФСР от 19.04.1991 № 1045-1 "О мерах по социально-экономической защите культуры и искусства в условиях перехода к рыночным отношениям" (о сохранении всех видов налоговых льгот для творческих союзов).
В 1992 г. был принят ключевой документ в законодательной базе сферы культуры - "Основы законодательства Российской Федерации о культуре". В нем впервые закреплены в развернутом виде права и свободы человека, народов и этнических общностей в области культуры, установлены обязанности государства в области культуры, разделены компетенции между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления, определены принципы государственного финансирования и регулирования экономической деятельности сфере культуры, установлены принципы участия в международных культурных обменах.
В Законе РФ от 09.07.1992 № 3612-1 "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" (далее - Закон № 3612-1) четко прописаны права и свободы граждан, народов и иных этнических общностей Российской Федерации в области культуры (разд. II, III): граждане страны имеют право на культурную деятельность, творчество, личную культурную самобытность, право на приобщение к культурным ценностям, на гуманитарное и художественное образование. Государство гарантирует гражданам право собственности в области культуры, право создавать организации, учреждения, предприятия, общественные объединения в области культуры, вывозить за границу результаты своей творческой деятельности, на культурную деятельность в зарубежных странах. Иностранные граждане и лица без гражданства уравниваются с гражданами Российской Федерации в правах в области культуры.
Народам и иным этническим общностям Российской Федерации гарантируется право на сохранение и развитие их культурно-национальной самобытности, право на культурно-национальную автономию. Государство гарантирует свой протекционизм (покровительство) в отношении культур малочисленных этнических общностей, моральную, организационную и материальную поддержку культурно-национальным организациям соотечественников за пределами Российской Федерации.
Государство в лице Правительства РФ закрепляет в Законе свои обязанности по сохранению культурного достояния народов Российской Федерации, в том числе общероссийских библиотечного, музейного, архивного, кино-, фото- и иных фондов (разд. IV).
Закон регулирует отношения государства и творческих работников (разд. V), гарантируя творческим работникам свободу, моральные, экономические и социальные права, содействуя созданию творческих союзов и других организаций творческих работников, предоставляя им возможность участвовать в разработке культурной политики. Закон гарантирует невмешательство государства в деятельность этих организаций, если иное не предусмотрено законодательством Российской Федерации.
Закон закрепляет обязанности государства в области культуры (разд. VI), которые включают разработку и ресурсное обеспечение федеральных государственных программ сохранения и развития культуры, обеспечение доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ, обеспечение свобод и самостоятельности всех субъектов культурной деятельности, преодоление монополии в области культуры, создание условий для самореализации талантов, особенно по отношению к творческой молодежи, обеспечение приоритетных условий для национальных культур Российской Федерации, ведение статистики культуры, обеспечение независимой оценки качества услуг и информационной открытости организаций культуры.
В разд. VII "Основы законодательства Российской Федерации о культуре" разграничиваются полномочия в сфере управления культурой между тремя уровнями государственной власти: федеральными органами, органами власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
Экономическое регулирование в области культуры (разд. VIII) осуществляется государством с помощью учредительных функций органов государственной власти. При этом Закон предоставляет право учредительства как органам государственной власти (Правительству Российской Федерации, субъектам Российской Федерации, муниципальным образованиям), так и юридическим и физическим лицам. Особенности управления организацией культуры должны быть изложены в уставе организации культуры.
Закон отрицает возможность приватизации в отношении культурного наследия народов Российской Федерации, в том числе культурных ценностей, хранящихся в фондах государственных и муниципальных музеев, архивов и библиотек, в картинных галереях, на предприятиях художественной промышленности и традиционных народных промыслов, а также в отношении помещений и зданий, где они расположены.
В отношении финансирования организаций культуры сказано, что организация покрывает свои расходы за счет средств учредителя (учредителей), доходов от собственной деятельности и иных разрешенных законодательством Российской Федерации доходов и поступлений.
В данном разделе отражены также такие вопросы, как приносящая доходы деятельность государственных и муниципальных организаций культуры, внешнеэкономическая деятельность в области культуры, цены и ценообразование в области культуры, взаимоотношения организаций культуры с организациями иных областей деятельности, социальная поддержка работников культуры.
Раздел IX посвящен вопросам культурных обменов Российской Федерации с зарубежными странами.
В разделе X говорится об ответственности за нарушение законодательства о культуре.
Важно запомнить!
"Основы законодательства Российской Федерации о культуре" стали стимулом интенсивной нормотворческой деятельности в сфере культуры.
Закон многократно редактировался, последняя редакция была проведена в соответствии с Федеральным законом от 21.07.2014 № 256-ФЗ "О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации по вопросам проведения независимой оценки качества оказания услуг организациями в сфере культуры, социального обслуживания, охраны здоровья и образования".
Среди других важнейших законов в сфере культуры и искусства следует назвать следующие:
Закон РФ от 15.04.1993 № 4804-1 "О вывозе и ввозе культурных ценностей";
Федеральный закон от 29.12.1994 № 78-ФЗ "О библиотечном деле" (далее - Закон "О библиотечном деле");
Федеральный закон от 26.05.1996 № 54-ФЗ "О музейном фонде Российской Федерации и музеях в Российской Федерации";
Указ Президента РФ от 01.07.1996 № 1010 "О мерах по усилению государственной поддержки культуры и искусства в Российской Федерации";
Федеральный закон от 22.08.1996 № 126-ФЗ "О государственной поддержке кинематографии в Российской Федерации";
Федеральный закон от 06.01.1999 № 7-ФЗ "О народных художественных промыслах"; постановление Правительства РФ от 25.03.1999 № 329 "О государственной поддержке театрального искусства в Российской Федерации";
Федеральный закон РФ от 25.06.2002 № 73-Ф3 "Об объектах культурного наследия".
Кроме специальных законов в сфере культуры и искусства, законодательная деятельность в этой области опирается на основополагающие российские законы, такие как Конституция РФ, Гражданский кодекс РФ, Бюджетный кодекс РФ, Трудовой кодекс РФ, Налоговый кодекс РФ, федеральные законы "О некоммерческих организациях" от 12.01.1996 № 7-ФЗ, "Об автономных учреждениях" от 03.11.2006 № 174-ФЗ, "Об информации, информатизации и защите информации" от 20.02.1995 № 24-ФЗ и др.
Большое значение в законотворческом процессе имеет Совет при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству, созданный Указом Президента РФ от 01.07.1996 № 1010. Данный Совет "является консультативным органом при Президенте Российской Федерации, созданным для информирования главы государства о положении дел в сфере культуры и искусства, обеспечения его взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции, выработки предложений Президенту Российской Федерации по актуальным вопросам государственной политики в области культуры и искусства" .
В положении о Совете выделяются его основные задачи:
"выработка предложений Президенту Российской Федерации но определению приоритетных направлений государственной политики в области культуры и искусства и мер, направленных на ее реализацию;
систематическое информирование Президента Российской Федерации о положении дел в сфере культуры и искусства в России и за рубежом;
проведение по поручению Президента Российской Федерации экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам культуры и искусства и подготовка соответствующих предложений;
рассмотрение вопросов, касающихся присуждения Государственных премий Российской Федерации в области литературы и искусства, и подготовка соответствующих предложений Президенту Российской Федерации;
выработка предложений Президенту Российской Федерации по вопросам взаимодействия с творческими объединениями, организациями культуры и искусства, представителями творческой интеллигенции;
обсуждение по предложению Президента Российской Федерации иных вопросов, относящихся к сфере культуры и искусства и имеющих важное государственное значение".
В подготовке законов используется практика парламентских слушаний". согласно Конституции РФ (ч. 3, ст. 101) обе палаты Федерального собрания (высшего органа законодательной власти) - Совет Федерации и Государственная дума - проводят по вопросам своего ведения парламентские слушания.
В парламентских слушаниях участвуют ведущие деятели культуры и искусства, представляющие все регионы страны, представители министерств и ведомств сферы культуры. Итоги парламентских слушаний формулируются в рекомендациях, которые но окончании слушаний отправляются по всем субъектам Федерации для обсуждений на местах. Поступившие предложения тщательно анализируются и учитываются в работе над законом.
Таким образом, законотворческая деятельность в сфере культуры опирается на демократические принципы и волеизъявление самой широкой общественности.
- Положение о Совете при Президенте Российской Федерации по культуре и искусству (Указ Президента РФ от 30.08.2004 № 1132).
В настоящее время деятельность учреждений культуры и реализация политики в сфере культуры и искусства обеспечивается большим числом законов и подзаконных актов.
Многие из них были приняты в девяностые годы 20 века, то есть во время начала переходного периода развития нашей страны. Этим объясняется наличие противоречивых норм и взаимоисключающих решений тех или иных вопросов.
Существует необходимость пересмотра всей совокупности правовых норм, регулирующего общественные отношения в сфере культуры и искусства.
Большинство нормативно-правовых актов требуют капитальных изменений с учетом современных тенденций, а также синхронизации с нормами законодательства смежных отраслей права.
А иным требуется разработка принципиально новых подходов к регулированию отраженных в них социально-общественных отношений.
Однако, некоторые действия по улучшению в этом направлении уже предприняты. Президент подписал Указ «Об утверждении Основ государственной культурной политики» 24 декабря 2014 года.
На основе этого документа в 2015 году разрабатываться проект закона о культуре. Также следует учитывать, что «Основы государственной культурной политики» - будут по большей части определять общие параметры в культурной сфере.
То, каким конкретно набором действий вооружиться государство в этой сфере будет разработано в другом документе – в "Стратегиях государственной культурной политики".
Согласно документу, основная цель государственной культурной политики - "формирование гармонично развитой личности и укрепление единства российского общества посредством приоритетного культурного и гуманитарного развития".
В числе других целей - укрепление гражданской идентичности и передача от поколения к поколению "традиционных для российской цивилизации ценностей и норм, традиций, обычаев и образцов поведения".
В документе делается акцент на необходимости воспитания граждан, в том числе взрослых. "Восстановление и развитие системы воспитания и самовоспитания взрослых граждан" - одна из заявленных задач государственной культурной политики, однако в документе не уточняется, что именно имеется в виду.
При этом в "Основах" отмечается, что на достижение поставленных целей и задач потребуется не менее 15-20 лет, в течение которых сформируется новое поколение.
Первые ощутимые результаты реализации государственной культурной политики могут быть получены в течение ближайших пяти лет, считают авторы документа.
Норма основного закона определяет следующее в области культуры: «Каждому гарантируется свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавания. Интеллектуальная собственность охраняется законом.
Каждый имеет право на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Каждый обязан заботиться о сохранении исторического и культурного наследия, беречь памятники истории и культуры». (Конституции РФ, ст. 44 ).
Закон РФ от 9 октября 1992 г. N 3612-I «Основы законодательства Российской Федерации о культуре» считается первым отраслевым законом и послужил основой для формирования регионального законодательства в сфере культуры.
Данный закон положил начало активной нормотворческой деятельности государства в сфере культуры. С «Основ законодательства» начинает постепенно складываться законодательная база отрасли.
Данный закон признает основополагающую роль культуры в развитии и самореализации личности, гуманизации общества и сохранении национальной самобытности народов, утверждает их достоинства, отмечает неразрывную связь создания и сохранения культурных ценностей, приобщения к ним всех граждан с социально-экономическим прогрессом, развитием демократии, укреплением целостности и суверенитета Российской Федерации, и выражает стремление к межнациональному культурному сотрудничеству и интеграции отечественной культуры в мировую культуру.
В соответствии с вышеуказанным законом в Российской Федерации регулируется культурная деятельность в следующих областях:
· выявление, изучение, охрана, реставрация и использование памятников истории и культуры;
· художественная литература, кинематография, сценическое, пластическое, музыкальное искусство, архитектура и дизайн, фотоискусство, другие виды и жанры искусства;
· художественные народные промыслы и ремесла, народная культура в таких ее проявлениях, как языки, диалекты и говоры, фольклор, обычаи и обряды, исторические топонимы;
· самодеятельное (любительское) художественное творчество;
· музейное дело и коллекционирование;
· книгоиздание и библиотечное дело, а также иная культурная деятельность, связанная с созданием произведений печати, их распространением и использованием, архивное дело;
· телевидение, радио и другие аудиовизуальные средства в части создания и распространения культурных ценностей;
· эстетическое воспитание, художественное образование;
· научные исследования культуры;
· международные культурные обмены;
· производство материалов, оборудования и других средств, необходимых для сохранения, создания, распространения и освоения культурных ценностей;
· иная деятельность, в результате которой сохраняются, создаются, распространяются и осваиваются культурные ценности.
На Государство налагаются обязанности по обеспечению доступности для граждан культурной деятельности, культурных ценностей и благ. Государство несет ответственность перед гражданами за обеспечение условий для общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ.
В целях обеспечения общедоступности культурной деятельности, культурных ценностей и благ для всех граждан органы государственной власти и управления, органы местного самоуправления в соответствии со своей компетенцией обязаны:
1. Поощрять деятельность граждан по приобщению детей к творчеству и культурному развитию, занятию самообразованием, любительским искусством, ремеслами;
2. Создавать условия для эстетического воспитания и художественного образования прежде всего посредством поддержки и развития организаций, осуществляющих образовательную деятельность по образовательным программам в области культуры и искусств, а также сохранения бесплатности для населения основных услуг общедоступных библиотек;
3. Способствовать развитию благотворительности, меценатства и спонсорства в области культуры;
4. Осуществлять свой протекционизм (покровительство) в области культуры по отношению к наименее экономически и социально защищенным слоям и группам населения;
5. Публиковать для сведения населения ежегодные данные о социокультурной ситуации.
Основными органами, планирующими и принимающими решения по вопросам направленности культурной политики, являются органы государственной власти(как правило, принимающие решения на основании их обсуждения экспертами, а также художественной общественностью в области искусства).
А органами, реализующими культурную политику, являются культурные институты. Такие институты могут быть функционально привязаны к задачам государственной культурной политики.
Например, институты занимающиеся сбором и сохранением культурных ценностей, такие как: библиотеки, архивы, музеи. Другая разновидность институтов связна с вопросами развития культурной художественной деятельности – сюда относятся творческие союзы, архитектурные, реставрационные и иные мастерские, концертные организации, организации занимающиеся книгоизданием и т.д.
К институтам досуговой работы относятся клубы и кружки художественной направленности, просветительские общества, организации связанные с культурным туризмом.
Здесь стоит отметить факт, что система развития детско-юношеского культурно-просветительского досуга в России находится в состоянии спада.
На систему образовательных учреждений накладываются дополнительные нагрузки, так как в большинстве своем именно эти учреждения вынуждены решать возникающие задачи социальной и культурной направленности в рамках педагогики.
Международное культурное сотрудничество осуществляют главным в большей степени центральными органы центрального управления в сфере культуры, чем региональные и местные.
Коммерческие структуры (бизнес-структуры) также можно выделить как важнейший институт, оказывающий существенное воздействие на культуру. Однако, такое взаимодействие больше характерно для развитых стран.
В развивающихся же странах, государство выступает основным институтом, компенсирующим недостатки инфраструктуры, которая сама по себе не в состоянии обеспечить развитие культуры в соответствии с общенациональными требованиями.
В России далеко не все вышеперечисленные институты административно относятся к ведению Министерства культуры и централизованно управляются им. Кино, литература и книгоиздательcкий комплекс выступают как автономные структуры.
Министерство культуры Российской Федерации (Минкультуры России) - является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере культуры, искусства, культурного наследия (в том числе археологического наследия), кинематографии, архивного дела, туристской деятельности, авторского права и смежных прав и функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг в сфере культуры и кинематографии, а также по охране культурного наследия, авторского права и смежных прав, по контролю и надзору в указанной сфере деятельности.
Министерство культуры наделено полномочиями разрабатывать основы государственной политики в области культуры и осуществлять законотворческие, правоустанавливающие функции.
Министерство культуры Российской Федерации наделено полномочиями. Перечислим лишь некоторые из них:
Вносит в Правительство Российской Федерации проекты федеральных законов, нормативных правовых актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации и другие документы, по которым требуется решение Правительства Российской Федерации, по вопросам, относящимся к установленной сфере ведения Министерства и сферам ведения подведомственных ему федеральных агентств, а также проект плана работы и прогнозные показатели деятельности Министерства;
На основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации самостоятельно принимает следующие нормативные правовые акты:
· порядок хранения исходных материалов национальных фильмов и исходных материалов кинолетописи;
· перечень перемещенных культурных ценностей, не подлежащих передаче иностранным государствам, международным организациям и (или) вывозу из Российской Федерации, а также правила обеспечения режима их хранения;
· положение о национальном фильме;
· порядок использования архивных документов в государственных и муниципальных архивах;
· порядок государственного учета документов Архивного фонда Российской Федерации;
· перечни типовых архивных документов с указанием сроков их хранения;
· порядок бесплатного посещения музеев лицами, не достигшими 18 лет;
· порядок охраны и сохранения особо ценных объектов культурного наследия народов Российской Федерации;
Министерство культурытакже осуществляет:
1. ведение единого государственного реестра объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
2. лицензирование деятельности по сохранению объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации;
3. научно-методическое обеспечение в области сохранения и использования объектов культурного наследия;
4. поддержку социально ориентированных некоммерческих организаций, осуществляющих деятельность в области культуры, искусства, образования в области культуры и искусства, а также формирование и ведение реестра социально ориентированных некоммерческих организаций - получателей такой поддержки;
5. реализацию от имени Российской Федерации правомочий обладателя информации, содержащейся в базах данных единой федеральной автоматизированной информационной системы сведений о показах фильмов в кинозалах.
Федеральное законодательство и современная ситуация, сложившаяся в российском обществе создает возможности для построения государственной культурной политики с уклоном на демократические принципы.
Такую тенденцию можно считать предпосылкой к возникновению и развитию горизонтальных связей между центром управленческой деятельности и управлением в регионах, к созданию пространства для диалога участников культурных процессов по вопросам культурной политики, поддержания и развития культурного разнообразия в российских регионах.
В то же время, разграничение полномочий и ответственности на разных уровнях власти не должно нарушать единство культурного и информационного пространства.
Региональная политика в сфере культуры опирается на разграничении полномочий и ответственности между уровнями власти, что оказывает благоприятное воздействие на устройство культурной жизни страны, центр внимания общественных сил всё более смещается в сторону региональной политики, к работе местного самоуправления.
Тем временем, ответственность за развитие области культуры, транслированная на уровень городов и сел, в отсутствии ресурсов финансирования и культурно-социальных основ, способна подчеркнуть классификацию населения по характеру и качеству предоставляемых культурных услуг.
Изменения культурной политики, инициируемые федеральным центром, для получения ожидаемого результата должны учитывать не только общегосударственные цели, но, в большей степени, соответствовать ожиданиям самих субъектов культурной политики, их готовности проводить эти изменения в жизнь.
Проведенный Год культуры (2014г.) в Российской Федерации был ориентирован, прежде всего, на то, чтобы дать импульс культуре в российских регионах. По словам управленцев - региональные власти почувствовали значимость культуры как отрасли, и это является главным результатом года культуры.
Вместе с тем, необходим серьезный планомерный подход региональных властей в области культурной политики, направленной на поддержку традиций и новых методов, сочетая это с усилением горизонтальных связей и системы взаимодействия регионов.
Основные задачи региональной политики в сфере культуры и искусства сформулируем так:
1. Поддержка социально-культурной целостности регионов при сохранении и развитии этнокультурного многообразия, доступности и участия граждан в культурной жизни; использование культурного капитала для экономического и социального развития, создание эффективных механизмов управления культурными ресурсами регионов.
2. Создание условий для преодоления культурной изоляции и обогащения межрегионального и межнационального культурного диалога, увеличение числа мероприятий, проводимых в рамках культурного обмена (фестивали, театральные гастроли, выставки и т.д.).
Современная практика управления в сфере культуры исходит из более гибкого управления культурными процессами, ориентируется на создание разветвленной системы партнерства с одновременным сохранением ответственности всех уровней власти за формирование и исполнение государственной политики, а также четкое распределение компетенции между различными административными уровнями.
Начавшийся процесс совершенствования управления в сфере культуры в нашей стране принимает в расчет опыт других стран, берет за основу отечественные традиций и в соответствии с этим, предусматривает:
Переход от управления культурными учреждениями к управлению социально-значимыми проектами и программами, переход от сметного финансирования к программно-целевым методам бюджетирования, разработку критериев для оценки качества деятельности организаций культуры и массовых коммуникаций, получающих государственное финансирование;
Стимулирование развития государственно-частного партнерства, переход к практике смешанного финансирования инвестиционных проектов и социальных программ;
Разработку и реализацию федеральных, межведомственных и ведомственных целевых программ, участие в региональных программах развития сферы культуры и массовых коммуникаций;
Совершенствование методов стратегического планирования деятельности в сфере культуры.
Таким образом, первоочередной задачей государства в культурной сфере можно назвать разработку отвечающей новым реальностям правовой базы, которая включает:
Стимулирующие налоговые льготы инвесторам в сферу культуры;
Действие средств обеспечения сохранности и безопасности государственных культурных ценностей;
Возможность творческого труда и реализации права на «свободную профессию»;
Меры, усиливающие ответственность за преступления против культурного наследия страны.
Неотложных решений требует проблема обеспечения минимальных государственных гарантий реализации конституционного права граждан на участие в культурной жизни и пользование учреждениями культуры, на доступ к культурным ценностям. Нельзя ограничиваться провозглашением такого права в Конституции.
Необходимо конкретизировать соответствующие обязательства государства и четко определить финансово-экономические механизмы обеспечения этих гарантий.
