Земельные общественные отношения и земельные правоотношения. Земельные отношения как предмет правового регулирования Место земельных отношений в системе общественных отношений

Общественные отношения как предмет правового регулирования весьма динамичны и подвижны, между ними нет застывших граней, а поэтому в практике правового регулирования зачастую возникают проблемы в разграничении предметов правового регулирования, вынесении вопроса о том, к какой отрасли права можно отнести тот или иной случай.

В силу этого и встает проблема отграничения земельного права от других отраслей права и определения места его в общей системе права России.

Рассмотрим основные критерии, позволяющие отграничить земельное право от смежных правовых отраслей.

1. От государственного права земельное отличается тем, что предметом регулирования последнего являются экономические земельные отношения, а не отношения по государственному устройству, обусловленные политическими мотивами, что составляет задачу правового регулирования государственного права.

Земля как территория регулируется земельным правом в качестве территориального базиса размещения производительных сил: строительства объектов; выращивания лесополос; отведения земли под пашню и т.п. Нормы же государственного права решают вопросы при организации и определении границ территории как обязательного признака государства; эти границы определяют пределы государственной власти.

2. От административного права, для которого характерно наличие власти и подчинения, земельное отличается тем, что хотя в нем и присутствуют отношения субординации, но они касаются лишь регулирования узкого круга земельных общественных отношений, за пределами которых субординация, соподчиненность прекращается. Этим кругом являются те отношения, которые влияют на судьбу земли. Например, недопустимо без разрешения компетентных органов приступать к использованию земельных участков до установления границ этих участков в натуре (на местности) и выдачи документов, удостоверяющих право собственности, владения, пользования и аренды. Соответствующий государственный орган тем самым имеет решающее слово в деле предоставления земельного участка. Однако за пределами этого управленческого действия (т. е. когда границы участка установлены в натуре и выдан соответствующий документ) полномочия указанного органа кончаются, и он не вправе обязать землепользователя совершать действия, не предусмотренные законом.

3. Отграничение гражданского права от земельного до принятия нового ГК РФ почти не вызывало особых затруднений и состояло в том, что объектом второго являлась земля, а не какое-то другое имущество.

Закрепление в новой Конституции РФ частной собственности на землю, восстановление в законодательстве категории недвижимости, разрешение купли-продажи земли, а следовательно, и появление земельного рынка, разрешение залога земли, ипотеки и др. дали возможность цивилистам поставить вопрос о пересмотре важнейшего и основополагающего принципа в отношении земельного и гражданского законодательства.

До принятия нового ГК РФ существовал приоритет земельного законодательства в регулировании земельных отношений по сравнению с гражданским законодательством, который был закреплен во всех основополагающих актах в гражданском праве и существовал на протяжении десятилетий.*

*См.: Краснов Н.И. О соотношении земельного и гражданского права при переходе к рыночным отношениям // Государство и право. 1994. № 7. С. 53–60.

Ликвидация важнейшего принципа в земельном праве началась с Указа Президента РФ от 27 октября 1993 г. «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России», в котором было закреплено, что совершение сделок с земельными участками регулируется гражданским законодательством с учетом земельного, природоохранного и иного специального законодательства.

Гражданский кодекс РФ не только закрепил все эти нововведения, но продемонстрировал наиболее яркий пример отхода от принципа приоритета земельного права в регулировании земельных отношений, в него включено большое число норм, регулирующих земельные Отношения по принципам гражданского права (купля-продажа земли, ее неограниченное приобретение и т.п.). Однако главное – в нем исключена норма о том, что гражданское право регулирует земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы земельным законодательством. Зачеркнув все положительное, что было наработано в нашей стране, земельным правом, обратили не всегда оправданное внимание на гражданское право.

В РФ земля и другие природные ресурсы составляют основу жизни и деятельности общества, именно в этом качестве она используется и охраняется. Следовательно, правовое регулирование использования и охраны земли есть правовая сфера особого рода, роль которой выполняет земельное право.

Но самое главное состоит в том, что гражданское и земельное право базируются на разных принципиальных положениях правового регулирования имущественных отношений.

Гражданское право исходит из автономии воли субъектов, недопустимости вмешательства в частные дела, неограниченности имущества, свободы распоряжения имуществом вплоть до его порчи и уничтожения, свободы договоров и т.п.

Автономия воли означает способность лица и имеющуюся у него (предоставленную государством) возможность самостоятельно и свободно формировать и проявлять свою волю. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои гражданские права своей волей и в своем интересе. Из сказанного видно, что гражданско-правовой метод предполагает широкую возможность выбора между несколькими вариантами поведения в пределах, установленных законом, иными словами, диспозитивность в гражданско-правовом регулировании преобладает. Земельное же право исходит из наличия у субъекта собственности не только прав, но и обязанности рационального использования земли в соответствии с целевым назначением; нормирование количества земли в собственности, государственного контроля за использованием и охраной земель, регулирование рынка земли и т.п.

Все это было сформулировано Программой аграрной реформы в России в 1994-1995 гг.

Однако если обычное имущество представляет собой материальное благо, созданное человеческим трудом, то земля – естественно возникший объект природы, который подобен организму и существует по особым объективным законам природы. Эти признаки нашли свое отражение в земельном праве и не присущи гражданско-правовому регулированию. Так, если улучшение имущества, сданного внаем, допустимо по правилам гражданского права лишь с согласия наймодателя, то улучшение арендованной земли (повышение плодородия и т. п.) является обязанностью арендатора независимо от согласия арендодателя.

Однако если объектом гражданских отношений является имущество, неразрывно связанное с землей (здания, сооружения), либо земля (почва, грунт), отторгнутая и потерявшая природную взаимосвязь, то данные общественные отношения входят в предмет гражданско-правового регулирования. Например, купля-продажа садовых домиков, плодово-ягодных насаждений, почвосмесей, применяемых в парниках и теплицах, регулируется нормами гражданского права.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отношения основываются на административном акте (а таких видов земельных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулируются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельно-правового регулирования. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исключения земельные отношения должны регулироваться нормами гражданского права.

Включение земли в отношения собственности, а значит, и сделки купли-продажи, осложнили разграничение земельных отношений от гражданско-правовых. Так, например, при продаже земельного участка возникают две группы отношений: земельные, касающиеся переоформления купленных земельных участков, и гражданские, возникающие при процедуре купли-продажи этих участков. Земельно-правовая и гражданско-правовая процедуры тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга: земельно-правовые нормы дают основания гражданско-правовым сделкам, а в гражданско-правовых сделках практически реализуются земельно-правовые нормы.

Гражданский кодекс РФ вновь восстановил категорию недвижимости.

Расширение сферы действия гражданского законодательства во многом основано на ошибочном понимании понятия вещей (просто вещей), данном в ст. 128 ГК РФ «Виды объектов гражданских прав», и неправильном определении в ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движимые вещи».

В данном в ст. 128 ГК РФ перечислении объектов гражданских прав указаны просто вещи и не указывается их происхождение, а это имеет важное значение для правового регулирования. Поэтому в ст. 128 ГК РФ следует указать, что вещами являются предметы материальной и духовной культуры, продукты человеческого труда, а не продукты самой природы, удовлетворяющие самые разнообразные потребности людей и не имеющие устойчивых экологических связей с естественной окружающей средой.

В существенных коррективах нуждается и ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движимые вещи». К недвижимым вещам (недвижимое имущество, недвижимость) относятся земельные участки, участки недр, обособленные водные объекты и все, что прочно связано с землей, то есть объекты, перемещение которых без несоразмерного ущерба их назначению невозможно, в том числе многолетние насаждения, здания и сооружения.

Представляется, что недвижимость – земля, а все, что находится на земле – движимое имущество. Эти две составные части – недвижимость и движимое имущество – должны иметь каждая свой самостоятельный правовой статус, определенный в законодательном порядке. При этом не следует также забывать, что в вопросе о недвижимости земли, как об особом роде имущества, земля играет главенствующую роль.

Внесение соответствующих изменений в указанные статьи ГК РФ позволит изъять землю (недвижимость) и другие природные ресурсы, а следовательно, и всю экологическую систему России в целом, от дальнейшего «овеществления», исключить эти отношения из сферы только правового регулирования гражданского законодательства и включить их главным образом в сферу земельного законодательства, установив его приоритет в регулировании очень важной части земельных отношений перед гражданским законодательством, которое следует применять к земельным отношениям лишь в тех случаях, когда они не урегулированы земельным законодательством.

4. Отличие финансового права от земельного заключается в том, что если предметом первого являются отношения по обороту финансовых средств, то в предмет второго финансовые отношения входят частично и лишь в той части, которая касается обеспечения условий надлежащего использования земельных участков. Например, финансирование проектно-изыскательских работ по размещению объектов на земельных участках допускается только после вынесения органом местного самоуправления решения о предварительном согласовании места размещения данных объектов. Иначе говоря, нормы земельного права взаимодействуют с финансово-правовыми лишь в области, обеспечивающей устранение причин и условий, способствующих нерациональному размещению этих объектов и непроизводительных затрат на проектно-изыскательские работы.

5. От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в связи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право регулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер. Так, требование улучшения экологической обстановки на территории в результате хозяйственной деятельности является обязательным элементом землеустроительных действий и деятельности по реализации прав собственника на землю, землевладельца, землепользователя и арендатора земли.

Если в предмет эколого-правового регулирования входят отношения, связанные с охраной вод, лесов, недр, дикой фауны и атмосферного воздуха, то в предмет земельного права входят лишь отношения, связанные с использованием земли. Согласно ЗК, горные, лесные, водные отношения, а также отношения по использованию и охране растительного и животного мира, культурных ландшафтов и атмосферного воздуха регулируются специальным законодательством.

Земельно-правовые и эколого-правовые отношения тесно переплетаются и взаимообусловливают друг друга. Например, земли природоохранного назначения используются с соблюдением установленного природоохранного режима, а этот режим диктуется спецификой объектов, расположенных на данных землях: заказников, лесов, выполняющих природоохранные функции, памятников природы и т. п.

6. От аграрного права земельное отлично тем, что предметом первого являются производственные отношения, складывающиеся в сфере производства сельскохозяйственной продукции, а земельно-правовое предписание направлено на создание надлежащих предпосылок для сельскохозяйственной эксплуатации угодий (предоставление земель в пользование, установление критериев рационального их использования, порядка выделения земельных участков для создания крестьянских хозяйств и т. д.).

Если объектом земельно-правовых отношений является только земля, то объектами аграрного права могут быть средства производства, сельскохозяйственные технологии и иные объекты, необходимые для нормального функционирования сельскохозяйственного предприятия.

Вместе с тем объекты аграрного права отличны и от объектов гражданского права, поскольку первые связаны с использованием угодий, находясь в сфере сельскохозяйственного производства. Взаимосвязь с землей накладывает на имущественные объекты отпечаток, влияющий на их юридический статус. Например, мелиоративная стационарная система используется в режиме, продиктованном объективными законами природы (весенне-летний цикл работы, обеспечение режима почвенной влаги, подчиненность ритма работы фазам роста выращиваемой сельскохозяйственной продукции и т. п.).

Объекты аграрного права (техника, сельскохозяйственные сооружения, мелиоративные устройства и т. п.) являются элементами сельскохозяйственной технологии, правовое регулирование отношений которой, в силу их специфики, нуждается в наличии определенных норм аграрного права.

7. От трудового права земельное отличается тем, что предметом первого является внутренний трудовой распорядок предприятий-землепользователей, а предметом второго – земельный распорядок.

Поскольку земельный распорядок на предприятии реализуется через трудовой распорядок, то нормы земельного и трудового права, безусловно, тесно взаимосвязаны. Например, сельхозпредприятие обязано эффективно использовать свои угодья, повышая их плодородие и применяя природоохранные технологии, однако эта цель может быть достигнута через надлежаще поставленную в данном хозяйстве дисциплину, применение стимулов и других мер воздействия, предусмотренных трудовым законодательством.

Трудовым правом предусмотрены меры ответственности за нарушение земельного законодательства. Так, за непринятие мер к охране земель, за их порчу, нерациональное использование, являющееся нарушением трудовых, в том числе должностных, обязанностей, виновные могут подвергаться дисциплинарной, материальной ответственности, лишению льгот и преимуществ, применяемых администрацией предприятия.

Однако такие меры не могут применять иные лица, кроме администрации предприятия, и процедура применения указанных мер воздействия является исключительно предметом трудового права.

Как уже отмечалось, земля имеет особый правовой статус, отличный от правового статуса обычного имущества, что сказывается на процессуальном характере земельных отношений. Так, если обычные имущественные отношения имеют относительно свободный режим (имущество может использоваться для любого назначения, здание может переоборудоваться для любого вида использования), то земельные участки эксплуатируются строго по целевому назначению. Значит, и процедура разрешения земельных споров ограничена особенностями правового статуса того или иного земельного участка. Например, орган по рассмотрению земельных споров не вправе удовлетворить заявление организации о расширении хозяйственной деятельности на землях оздоровительного назначения, если это несовместимо с интересами использования данных земель.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие выводы:

1. Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права России, его нормы регулируют специфическую группу земельных отношений, составляющую предмет земельно-правового регулирования.

2. В силу динамичности общественных отношений возникают определенные трудности в отграничении предмета земельно-правового регулирования от предметов правового регулирования иных отраслей российского права.

3. Критерием отграничения предметов правового регулирования является специфика общественных отношений, объектом которых является земля.

Правильное отграничение предмета земельно-правового регулирования от предметов смежных отраслей права является обязательной задачей формирования знаний будущих специалистов. Поэтому усвоение данного вопроса должно сопровождаться решением практических задач по наиболее типичным ситуациям, в которых затруднено определение предмета земельно-правового регулирования.

Для разработки эффективного правового механизма государственного воздействия на земельные отношения важно иметь наиболее объективные представления о земельных отношениях как реальном социальном явлении. В противном случае государственно-правовое воздействие будет осуществляться неправильно. Самое общее понимание эффективности закона подразумевает оценку результативности воздействия права на социальные процессы, степени реализации целей правового воздействия на общественные отношения 1 .

Следует согласиться с мнением А.В. Малько и Н.И. Матузова, согласно которому государство не может при помощи правовых средств произвольно менять изначальный характер тех или иных отношений, а тем более создавать новые. Право не творец, а лишь регулятор и стабилизатор общественных отношений .

То, что земельные правоотношения и общественные земельные отношения непосредственно связаны между собой, известно и очевидно. О.С. Иоффе указывал, что правоотношение есть результат правового урегулирования фактического отношения . О.И. Крассов подчеркивает, что содержание понятия «земельное правоотношение» непосредственно связано с определением предмета регулирования .

Вместе с тем остается вопрос, можно ли считать земельные отношения обладающим единством социальным явлением или это лишь разрозненная совокупность различных взаимодействий по поводу земли. Несмотря на то что категория «земельные отношения» закреплена законодательно и к ней постоянно обращаются специалисты, вопрос этот в настоящее время весьма актуален. От ответа на него может зависеть и решение проблемы государственно-правового механизма воздействия на такие отношения.

Нормативные правовые акты обращаются к категории «земельные отношения» при определении участников, объекта или круга этих отношений. При этом в основе нормативного понимания земельных отношений находится положение ст. 3 Земельного кодекса Российской Федерации. Определение отношений по поводу земли, данное в указанной статье, связало это понятие с понятием земельного законодательства. При этом законодатель прибегает к наиболее общему определению отношений по поводу земли. Исходя из положений Земельного кодекса Российской Федерации земельные отношения - это отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. В свою очередь, ст. 2 ЗК РФ установлено, что земельное законодательство состоит из настоящего Кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов Российской Федерации согласно той же статье ЗК РФ, должны соответствовать настоящему Кодексу. Земельные отношения урегулированы также указами Президента Российской Федерации, которые не должны противоречить настоящему Кодексу и федеральным законам.

Таким образом, согласно ЗК РФ земельные отношения как предмет регулирования - это отношения по поводу использования и охраны земель. Регулирование этих отношений должно осуществляться Земельным кодексом РФ, иными законами и нормативными правовыми актами, принятыми в соответствии с ним, а также нормами земельного права, закрепленными нормативными правовыми актами Российской Федерации и субъектов РФ.

Следует признать, что земельные отношения как самостоятельный вид общественных отношений не рассматривались в правовой науке. И раньше, и теперь земельные отношения чаще всего относят к разновидности экономических (или имущественных) отношений. Г.А. Аксененок рассматривал земельные правоотношения как юридическую форму выражения и закрепления экономических отношений в области использования земли как своеобразного объекта собственности 1 . Н.Д. Казанцев определял земельные правоотношения через понятие земельных отношений, складывающихся на базе национализации земли, утверждения государственной собственности на землю и урегулированных нормами права . Е.Н. Колотинская указывает, что земельные отношения, будучи волевыми общественными отношениями, носят объективный характер и являются экономическими отношениями .

Приведенные выше подходы к пониманию земельных общественных отношений вызывают возражение, так как они не полно отражают содержание земельных отношений и не учитывают того, что не все из них являются экономическими. К экономическим принято относить отношения по поводу товарообмена, производства и (или) ведения хозяйства в самом широком смысле. То есть экономические отношения - это отношения по поводу производства материальных благ и их обмена. Действительно, земельные отношения, как раньше, так и теперь, урегулированы прежде всего как экономические. Однако считать, что только такими они и являются, означает не учитывать всего многообразия форм использования земли и ее значения для общества. Причисление же всех земельных отношений к экономическим означает признание того, что земля в обществе играет только одну роль - экономического ресурса и недвижимости. Известно, что это не так. Земля как материальный объект способна обеспечить множество социальных интересов, и только часть из них можно отнести к экономическим или материальным.

Нам представляется, что в большей степени правы те авторы, которые при определении земельных отношений исходят из признания их многообразия и сложного социального характера. Так, С.А. Боголюбов, определяя общественные земельные отношения, подчеркивает, что на них направлены внимание и усилия общества, законодателей и правоприменителей. По мнению ученого, для познания этих отношений и их регулирования требуются определенные методы 1 , с чем нельзя не согласиться. Ю.Г. Жариков рассматривает земельные отношения, как часть отношений природопользования, которая непосредственно связана с использованием и охраной земли . Н.А. Сыродоев под земельными отношениями как предметом земельного права понимает требующие специального правового регулирования, обладающие единством и однородностью общественные отношения, складывающиеся по поводу земли . О.И. Крассов в целях правового регулирования выделяет четыре вида земельных отношений: по поводу использования и охраны земли как природного ресурса и природного объекта; по поводу земли как недвижимости; земельные отношения организационного характера; отношения по поводу использования земли для передвижения людей .

Общественные связи настолько разнообразны и переменчивы, что предложить бесспорный перечень видов общественных отношений невозможно. Тем не менее в целях научных исследований деление общественных отношений (условное, по своему характеру) осуществляется в зависимости от основных потребностей людей и тех интересов, реализацией которых эти потребности удовлетворяются. Так, названы экономические, социальные, организационные и духовные отношения 1 .

Вместе с тем разнообразие функций земли в общественных отношениях и то, что использованием земли удовлетворяется множество разнородных социальных потребностей и интересов, делает вопрос о единстве земельных отношений как предмете регулирования дискуссионным.

В самом деле, земельные отношения не образуют некий хотя бы условно обособленный круг отношений, как, например, отношения по поводу экономического производства и потребления либо отношения по поводу воспитания детей и образования, либо отношения по поводу охраны окружающей среды. Нет в обществе и специального земельного интереса, который делал бы самоценным владение земельным участком без намерений как-то его использовать .

Чтобы понять, можно ли выделить отношения по поводу земли в отдельный круг для их особого регулирования, имеет смысл обратиться не к перечню общественных отношений, определенных по критерию основных человеческих потребностей, а к наиболее общему представлению о таком явлении, как общественные отношения.

Так, под общественным отношением не так редко понимается особый класс ролевых и статусных связей между людьми, возникающих в процессе неслучайного взаимодействия и выражающих устойчивый, воспроизводимый характер зависимости между ними . При этом общественные отношения не всегда могут быть структурированы в связи с потребностями и интересами общества. Известно обособление общественных отношений в зависимости от объекта, вокруг которого формируются и выстраиваются общественные отношения. Тогда социальные роли участников отношений формируются в зависимости от отношения субъекта к тому или иному объекту (имущественные, жилищные, водные, лесные, авторские, др.). Земельные отношения традиционно выделялись в этом ряду. Мы не согласны при этом, что земельные отношения можно свести к только имущественным (экономическим) или к только природоресурсным отношениям. По нашему мнению, специфика получаемых от использования земли благ, способность обеспечить удовлетворение практически всех существующих в обществе потребностей делают землю уникальным объектом отношений. Земля выступает в общественных отношениях и как имущество, и как экономический природный ресурс, и как природный объект, подлежащий охране, и как пространство для осуществления различных видов деятельности. Эта уникальность (наряду с пространственной протяженностью и ограниченностью) дает основание выделить земельные отношения в особый вид общественных отношений.

При этом отношения по поводу использования и охраны земель, сохраняя свою специфику, тесно соприкасаются со всеми иными общественными отношениями, для реализации которых важно освоение земельных территорий. В этом в значительной степени заключаются сложность и наличие многообразных подходов в разных государствах к регулированию этих отношений правом.

Чем существеннее оказываются экологические и продовольственные проблемы в обществе, чем явственнее осознается уникальность земли как объекта, тем больше оснований для того, чтобы выделить отношения по поводу использования и охраны земель для специального урегулирования.

Однако вопрос государственно-правового воздействия может быть решен по-разному. Так, в Российской Федерации, несмотря на то что подход к регулированию земельных отношений сложился, исходя из представлений о земельных отношениях, закрепленных ст. 3 Земельного кодекса РФ («Земельное законодательство регулирует отношения по использованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории (земельные отношения)»), замечена тенденция пересмотра представлений о том, каким образом следует регулировать отношения по поводу использования земельных территорий.

Так, отстаивается точка зрения, на основании которой отношения по поводу оборота земель должны быть выделены из состава регулируемых земельным законодательством и урегулированы исключительно гражданским законодательством. Эта точка зрения легла в основу работы по подготовке Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации (2009 г.) .

В последнее время прослеживается и иная тенденция. В целях регулирования можно условно разделить отношения по поводу использования земельных территорий на три блока: отношения территориального планирования и зонирования, которые должны регулироваться градостроительным законодательством; отношения оборота земель, регулирование которых должно осуществляться земельным и гражданским законодательством; отношения охраны земель, которые должны составить предмет регулирования земельного и экологического законодательства. Эти идеи находят отражение в ряде последних, исходящих от федеральных органов исполнительной власти законодательных инициатив времени, которыми возможно изменить зонирование земель в Российской Федерации путем замены деления земель на категории установлением разрешенного использования на основе градостроительного, сельскохозяйственного и лесного регламентов. Другими законодательными инициативами предполагается предусмотреть универсальные, т.е. относительно независимые от вида использования земель нормы предоставления земель из государственной или муниципальной собственности.

В приведенных преобразовательных идеях, как представляется, чувствуется недостаточное понимание сущности земельных отношений и того, что все земельные отношения тесно взаимосвязаны. Принципы современного земельно-правового регулирования при всех проблемах и недостатках в целом верно отражают особенности и приоритеты земельных отношений как единого предмета регулирования. В основе регулирования при этом находятся, как полагаем, именно цели использования земель. В зависимости от цели использования устанавливается правовой режим территорий и земельных участков на основании отнесения этих объектов к определенной категории, определяются особенности оборота земельных участков. Цели использования оказывается под контролем при осуществлении мер по охране земли как природного объекта.

Как уже было замечено, для изучения особенностей правового регулирования целесообразно определиться с признаками земельных отношений, объединяющими их в один предмет регулирования. В качестве такого признака наиболее часто называется земля как материальный объект отношений. В этом случае целесообразно уяснить, почему земля может играть такую роль. Земля обладает рядом свойств, важных для общества: она является универсальным объектом, любая часть которого (пусть и при приложении усилий) способна удовлетворить все связанные с ней потребности и интересы; она представляет собой незаменимый объект, т.е. отношения по поводу земли объективно не могут превратиться в отношения по поводу каких-то иных объектов; любой земельный участок может являться частью иного, большего по площади объекта отношений - территории государства и более того - территории всей планеты; земля является относительно ограниченным материальным объектом отношений, что означает неизбежность притязаний на одни и те же участки со стороны разных лиц, движимых разными интересами, а значит, и необходимость разрешения конфликтов в связи с такими притязаниями; земле присуще относительное единообразие способов присвоения и использования для обеспечения разных, даже весьма несходных между собой по содержанию интересов.

С точки зрения предоставляемых обществу благ существенным для выстраивания правовых отношений оказывается и то, что использование части земной поверхности, например для строительства, создает препятствие для использования земель в целях лесного хозяйства или природоохранных целях. Тем самым расширение потребления обществом одних благ, предоставляемых землей, объективно уменьшает возможности потребления других. Отсутствие учета этого обстоятельства при правовом регулировании использования земель может привести к необратимым последствиям. В этом смысле задачей государственного воздействия на земельные отношения является регулирование перераспределения земель в обществе. В частности, рыночный оборот земельных участков требует не только контроля, но и регулирования со стороны государства с тем, чтобы земельные ресурсы в результате стихийно развивающегося рынка не оказались сосредоточены в руках ограниченного числа лиц, обладающих финансовыми или административными ресурсами, в ущерб социальным потребностям. Сказанное является дополнительным аргументом в пользу того, чтобы рассматривать земельные отношения как сложную совокупность социально-значимых отношений, а не только как разновидность экономических отношений.

В связи с перечисленными свойствами выстраивание, например, государственных границ, границ административных образований и т.п., отношений по поводу земли и их регулирование неизменно затрагивают и иные интересы - экологические, экономические, другие. Единство объекта отношений, а также взаимосвязанность самих отношений и дают основания для того, чтобы рассматривать земельные отношения, а следовательно, и соответствующие им правовые отношения как систему.

Для правового регулирования устанавливать нормативные правила приобретения прав на землю без учета того, зачем земля приобретается, или правила использования земель без учета особенностей ее оборота, а тем более законодательно разъединять нормативное регулирование различных видов использования земель, их оборот и охрану как природного объекта - значит игнорировать саму специфику социальной природы земельных отношений.

В основу формирования земельных отношений как единого предмета регулирования ложится, таким образом, осознание необходимости учета указанных факторов при установлении отдельных норм и правовых механизмов. Все земельные взаимодействия и отношения тесно связаны между собой, следовательно, также взаимосвязаны должны быть и земельные правоотношения.

Выделение земельных отношений в особый предмет регулирования с особыми принципами регулирования и установлением специальных норм оборота и охраны такого природного объекта, как земля, обосновано необходимостью системного подхода к регулированию земельных отношений. При этом сами общественные взаимодействия по поводу земли движимы определенными потребностями в получении и распределении благ при использовании земельных территорий. Потребности эти в конкретном обществе и в конкретный период облекаются в систему общественных интересов по поводу земли, носителями которых оказываются различные социальные группы.

Каждый человек вынужден обеспечивать свои потребности в системе общественных отношений и интересов, предлагаемых ему тем общественным устройством, в котором ему выпало жить. В целом данные идеи в известном смысле движутся в русле тех идей, которые отстаивал Р. Иеринг. По крайней мере, можно сказать, что право защищает те общественно значимые интересы 1 , которые служат обеспечению основных потребностей общества. Интересы эти носят неслучайный и действительно общий характер.

Несмотря на то что современные земельные отношения отличаются такой же сложностью и разнообразием, все равно практически все отношения по поводу земли можно свести к трем основным: приобретение (присвоение) земли, использование земли, охрана земли .

Земельные общественные отношения мы рассматриваем, таким образом, как реальное общественное явление, совокупность социальных взаимодействии, которая имеет свои закономерности формирования и развития, не сводимые исключительно к государственно-правовому регулированию. Земельные отношения постоянно видоизменяются в зависимости от исторического периода и особенностей данного общества и государства. Земельные общественные отношения являются социальной предпосылкой формирования земельно-правового регулирования, земельных правоотношений и земельного правопорядка.

К земельным отношениям относятся те отношения, которые возникают, развиваются и прекращаются в связи с реализацией сложившихся в обществе потребностей и интересов по поводу использования земли в целях обеспечения основных нужд общества. Систематизация интересов в использовании земли и общественных потребностей дает вполне ясное основание для классификации земельных правоотношений, а также для изучения ведущих направлений регулирования земельных отношений, таких как использование земель по целевому назначению, планирование использования и охраны земель, установление системы прав на землю и др.

Основные способы использования земли менялись вместе со сменой исторических периодов, но сами цели использования (сельское хозяйство, строительство, производство, др.) оставались неизменными. Необходимость осуществления различных видов деятельности и связанная с этим необходимость мириться с условиями, когда разные люди претендуют на реализацию разных потребностей по использованию земли, определяют некоторые особенно важные для права темы.

Во-первых, если человеческая деятельность требует присвоения земельной территории пользователем, оно должно быть признано обществом. Отсюда особые условия приобретения прав на землю. Во-вторых, использование приобретенной земли должно быть признано обществом и государством. Это связано с несколькими причинами: земельный участок является частью государства, а значит, территорией, на которую распространяются особые публичные интересы, связанные с обеспечением государственного суверенитета; в-третьих, земля - это не обычный объект общественных отношений, а часть природы, окружающей среды, нормальное экологическое состояние которой оказывается одним из существенных потребностей человечества; в-четвертых, использование земельного участка может затрагивать не только публичные, но и разнообразные частные интересы (соседей, наследников и т.д.).

Помимо представленных земельных отношений осознание потребности в благоприятной окружающей среде сформировало еще один вид отношений - отношения по поводу охраны земель как природного объекта. При этом в эти отношения вовлекаются и лица, не обладающие юридическими правами на землю. Для таких земельных отношений экономическое господство над землей не имеет решающего значения. Включение этих отношений в состав земельных могут иметь следующие обоснования: во-первых, все земли всегда имеют собственника - либо частного, либо публичного; во- вторых, негативное воздействие, как правило, оказывается следствием использования земельного участка или земель. В любом случае та или иная часть земли претерпевает изменения в результате физического воздействия, что меняет ее качество как объекта земельных отношений. Таким образом, данные отношения, являясь по своей сути экологическими, могут быть отнесены к земельным по признаку объекта воздействия.

Формирование теоретических представлений о земельных отношениях как предмете регулирования происходило в период господства марксистской теории развития общества, согласно которой, в частности, общественные отношения принято делить на материальные (производственные, экономические) и идеологические. При этом правовые отношения по поводу земли признавались идеологическими, тогда как предмет регулирования - земельные отношения - были отнесены к материальным, экономическим отношениям. Возвращаясь к понятию «земельные правоотношения», предложенному Г.А. Аксененком, напомним, что ученый определял земельные правоотношения как форму только экономических отношений.

Несмотря на то что мы не разделяем такого подхода, все же имеет смысл уделить некоторое внимание сложившемуся ранее мнению. Тем более что оно довольно распространено и сегодня, а законодательное регулирование земельных отношений осуществляется с заметным доминированием взгляда на земли именно как на экономический ресурс. Вместе с тем и прежде не все авторы соглашались с тем, что правоотношение в полной мере должно быть отнесено к идеологическим отношениям.

С точки зрения марксистской теории, с позиции которой изучались в советский период не только правовые, но и все социальные явления, земельные отношения рассматривались исключительно как материальные или базисные, экономические. Именно экономические по своему содержанию земельные отношения, т.е. основанные на использовании земли как главного экономического ресурса, считались доминирующими, в том числе и с точки зрения правового регулирования. Иные функции земли в общественных отношениях авторами практически не принимались во внимание. Обоснованность данного подхода доказывалась тем, что в основе земельных правоотношений находятся прежде всего отношения собственности на землю 1 . А «собственность» - категория экономическая. Последнее, как представляется, нельзя считать до конца верным. Ведь земля рассматривалась не только как средство производства и объект права собственности, но и как подлежащий охране природный объект.

В настоящее время представление об иерархическом делении по принципу базиса и надстройки не является единственным. Существует мнение, что делить общественные отношения на приоритетные и второстепенные означает умалять многоплановость и разносторонность потребностей, составляющих основу развития человеческого общества .

Таким образом, если согласиться с мнением о равнозначности для общества всех общественных отношений, то и все общественные земельные отношения (не только экономические) должны иметь для права также равное значение. Иными словами, земельно-правовое регулирование действительно должно исходить из учета и сбалансированности всех общественных интересов, если их реализация связана с использованием земли .

Общественные отношения по поводу земли, как уже было замечено, многообразны, и взаимосвязь этих отношений довольно сложна. Это оказывается одной из причин того, почему не всегда просто выделить тот или иной круг отношений по поводу земли для специального правового регулирования. Однако выявление круга этих отношений, работа по определению их особенностей и градации важны именно для выбора и установления способа правового воздействия, а значит, для определения их в качестве предмета регулирования.

В исследовательских целях, как и в целях правового регулирования, следует различать земельные отношения как реальное общественное явление (предмет правового регулирования в широком смысле) и сформулированное законодателем, закрепленное в законе понятие земельных отношений (предмет правового регулирования в узком смысле). В идеале содержание этих двух категорий должно совпадать. Но первое - это реальное явление, предмет исследования, последнее обретает форму законодательной нормы, а потому требует и однозначного толкования.

К сожалению, не способствует четкому определению в земельном законодательстве земельных отношений как особого предмета регулирования отсутствие однозначного толкования категории «использование земель». Эта категория закреплена Земельным кодексом Российской Федерации в качестве основного критерия отграничения земельных отношений от иных. Так, при установлении в соответствии с ЗК РФ требований использования земли в целях ее охраны (гл. II) или для обеспечения различных видов пользования земельными участками (гл. VI) речь идет преимущественно о регулировании отношений, связанных с непосредственным воздействием на землю. Но содержание ст. 3 ЗК РФ наводит на мысль о том, что категория «использование земель» включает в себя не только деятельность, связанную с физическим воздействием на землю. В частности, п. 3 той же ст. 3 ЗК РФ, указывает на то, что имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, иным природоресурсным законодательством. Земельным кодексом Российской Федерации закреплены специальные нормы, регулирующие отношения по приобретению и отчуждению земельных участков. Таким образом, под отношениями по использованию земель в смысле ст. 3 ЗК РФ следует понимать все основные виды деятельности, объектом которой является земля. Следует заметить, что и правовая практика в целом подтверждает эту точку зрения и относит к земельным отношениям общественные отношения в области пользования земельными участками, управления землей, охраны и оборота земель.

В то же время, чтобы не было разночтений при регулировании земельных отношений Земельным кодексом Российской Федерации и другими нормативными актами, целесообразно не применять термин «использование» в разных значениях.

ЗК РФ специально обращается к тем отношениям, которые возникают по поводу использования тесно связанных с землей объектов.

В статье 3 ЗК РФ указано, что к отношениям по использованию и охране недр, вод, лесов, животного мира и иных природных ресурсов, охране окружающей среды, особо охраняемых природных территорий и объектов, атмосферного воздуха и объектов культурного наследия народов Российской Федерации применяются нормы соответствующего отраслевого законодательства 1 .

Таким образом, ЗК РФ подтверждает, что перечисленные отношения земельными отношениями не являются. К последним не относит земельное законодательство и отношения по поводу иной, кроме земельного участка, недвижимости.

Тем не менее нельзя не заметить, насколько сложно и на практике, и при законодательном регулировании разграничить и соотнести между собой перечисленные отношения (и лежащие в их основе интересы).

В целом современное российское законодательство при определении особенностей правового механизма воздействия на земельные и смежные с ними отношения признает различие в сложившихся в общественных отношениях интересах, которые можно удовлетворить использованием земли. Более того, учет интересов (публичных, частных, интересов отдельных социальных групп) в использовании земли, природных ресурсов и недвижимости - одна из задач законотворческой деятельности последнего времени. Но приходится согласиться, что категорию «интерес» вряд ли можно считать непосредственным предметом правового регулирования. Интересы, как раньше, так и теперь, реализуются в общественных отношениях - действительном предмете регулирования.

Некоторые авторы считали, что в состав земельных отношений следует включать отношения, объектами которых являются недра, леса, воды , а также животный мир и атмосферный воздух, естественная (помимо лесов) растительность. Таким образом они соглашались при регулировании природоресурсных отношений с приоритетом интересов в использовании земли.

В то же время лесное законодательство с принятием Лесного кодекса РФ (ЛК РФ) в 2006 г., сделало серьезный шаг к тому, чтобы вывести из состава лесных отношения по поводу лесных участков. Лесные участки согласно понятию, данному ЛК РФ, несмотря на различия в их образовании, объявлены разновидностью земельных участков. Водный кодекс Российской Федерации также исключил из состава самостоятельных водные объекты, находящиеся в границах земельного участка. Не до конца решен вопрос с регулированием использования земельного участка и расположенного под ним участка недр. Тем не менее можно сказать, что со времени принятия ЗК РФ законодатель, внеся изменения в водное и лесное законодательство, фактически расширил содержание земельных отношений. Это, по сути, должно означать и расширение действия земельного законодательства. Хотя, как мы понимаем, общий принцип разграничения земельных, лесных, водных отношений, отношений по поводу использования недр в законодательстве остается в силе.

Отсутствуют пока что основания считать, что законодательство в полной мере воспринимает идею, согласно которой отношения по поводу земельных участков следует рассматривать только как отношения по поводу недвижимости 1 . За этим логически должно следовать исключение отношений по поводу земельных участков из состава земельных отношений как предмета регулирования земельным законодательством. Дискуссии и развитие законодательного регулирования говорят о том, что многие вопросы этого круга еще не нашли однозначных ответов.

Так, отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками законодатель выделил в особый вид отношений. Согласно п. 3 ст. 3 ЗК РФ имущественные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательством, законодательством о недрах, об охране окружающей среды, специальными федеральными законами. Заметим, что в этом случае определение данных отношений как отношений особого вида вполне оправданно. Это отношения по поводу использования конкретных объектов земельных отношений - земельных участков.

ЗК РФ именовал данный вид отношений имущественными, имея в виду признание земельного участка недвижимым имуществом. Но, как представляется, при этом законодатель не собирался отказать названному кругу отношений в статусе отношений земельных (иначе объяснение содержания не только ст. 3 ЗК РФ, но и заложенных в Кодексе принципов регулирования данных отношений оказывается противоречивым). Но при этом Кодекс определил, что эти отношения являются предметом регулирования как земельным, так и гражданским законодательством. Несмотря на возобновляющиеся попытки пересмотреть принципы соотношения земельного и гражданского законодательства, представляется верным мнение о том, что законодателю не следует уходить от положений ст. 129 ГК РФ, согласно которым оборот земли и других природных ресурсов регулируется ГК РФ постольку, поскольку он не ограничивается законами о земле и других природных ресурсах 1 .

Сказанное является еще одним основанием обратиться не только к отграничению земельных отношений от иных общественных отношений, но и к вопросу о делении земельных отношений как предмета регулирования на виды . Напомним, что существуют критерии определения их состава. Так, признано, что круг отношений, считающихся земельными, во многом зависит от той роли, какую играет в обществе земля . Кроме того, выстраивая отношения по поводу земли, следует считаться с рядом ее особенностей как материального объекта, в том числе с тем, что это ограниченный в пространстве нерукотворный природный объект, который составляет основу существования всего живого на земле. Эти и другие свойства земли не могут не оказывать воздействия на формирование общественных земельных отношений.

Как уже было замечено, все земельные отношения, возникавшие на протяжении истории человечества, можно условно разделить на две большие группы, тесно связанные между собой: отношения по поводу присвоения земли и отношения по поводу использования ее полезных свойств. Безусловно, основная ценность земли для общества заключается именно в эксплуатации ее полезных свойств или предоставляемых ею благ. Но использование этих благ, распространение на землю тех или иных общественных интересов возможно путем присвоения определенной земельной территории. Таким образом, заявив принятым в обществе способом о своем владении участком (присвоив его), лицо может, с одной стороны, распространить на него тот вид деятельности, который в большей мере соответствует его интересам, с другой - оградить использование участка конкурентами, т.е. ограничить распространение на него чужих интересов.

В то же время формы, в которых отношения присвоения и использования земли выступают в каждом конкретном обществе, отличаются большим разнообразием. Оно зависит от исторического периода, в котором находится то или иное общество, от состояния экономических и иных общественных отношений, представлений общества о социально-экономическом строе, о роли земли в общественных отношениях и, соответственно, о юридическом закреплении этой роли.

Н. Рулан, сравнивая, например, подходы к правовому регулированию земельных отношений в современной Франции и колонизированных в свое время Францией африканских государствах, обратил внимание на разницу в представлениях этих обществ о земле . Различия, по мнению автора, заключаются в том, что в сходных по своему характеру земельных отношениях традиционная (общинная) система, преобладающая в государствах Африки, абстрагируется от экономической ценности земли, тогда как французская система, основанная на капиталистическом производстве, ставит ее на первое место.

Помимо общественных ценностей, которые могут оказаться в основе регулирования земельных отношений в разных обществах, автор сравнивает способы присвоения земли при разном общественном строе. Один из способов основан на распространении власти на определенную земельную территорию, другой, получивший активное развитие позднее, - на приобретении земель в процессе эквивалентного обмена, в том числе в условиях рыночных отношений. Эти два способа в тех или иных формах проявляют себя в любом обществе, в том числе и в современной России.

Принятые в обществе и зафиксированные правом способы присвоения земли конкретными лицами тесно связаны с формами собственности на землю. Преобладание общинной, государственной, иных видов собственности, а также сословной собственности на землю соответствует ведущему значению властных отношений по присвоению, предоставлению (перераспределению вообще) земли в государстве. Развитие частной собственности на землю, свободной от сословных и иных ограничений, связанных с положением субъекта в обществе, соответствует развитию рыночного обмена земельными участками. Российская Федерация, как представляется, находится на том этапе, для которого характерно преобладание властных отношений при приобретении прав на землю. Это подтверждается обширными площадями земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также количеством властных полномочий, которыми наделены органы государственной власти и органы местного самоуправления в отношении земли. В то же время одним из существенных факторов движения земельных отношений является активное развитие частной собственности на землю, которая увеличивает потребности в рыночном земельном обороте, а значит, и в его адекватном правовом регулировании. В целях активизации оборота земель приняты обширные поправки к Земельного кодексу РФ, направленные на упрощение предоставления земельных участков из государственной или муниципальной собственности .

Но нельзя не признать, что «властный» способ перераспределения земель и управления землями продолжает занимать в России ведущие позиции. Это проявляется как в практике принятия решений об изъятии земельных участков, так и в других вопросах защиты права частной собственности на землю в случае конфликта этого права с публичными интересами. Поскольку землю можно считать ресурсом и объектом, имеющим значение для всего общества, данный подход не может быть признан неверным. Однако следует заметить, что механизмы обеспечения и защиты права частной собственности на землю в Российской Федерации еще нуждаются в совершенствовании. В частности, целесообразно более четко отграничивать правовые методы обеспечения действительного публичного интереса в земельных отношениях от попыток использовать властные ресурсы при перераспределении земель в интересах определенных групп лиц.

Общественные отношения по поводу земли направлены на использование благ, предоставляемых землей. Отношения по поводу присвоения земельных территорий (участков, ресурсов) являются, как было замечено, предпосылкой и основанием реализации отношений по поводу извлечения из земли определенных благ. Таким образом, представления об общественных земельных отношениях и их видах - это преимущественно представления об отношениях по поводу использования благ, предоставляемых землей, или, что практически то же самое, - тех функций, которые исполняются землей в обществе.

То, что в период реформ отношения по перераспределению земель могут быть такими напряженными, еще не значит, что они имеют ведущее значение среди отношений по поводу земли. В любом обществе в любой исторический период целью приобретения земельного участка, земельной территории было не само приобретение, а дальнейшее распространение на него своего господства для использования в своих интересах. Поэтому основным видом земельных отношений следует считать отношения по поводу использования земли. Сущность этих отношений не меняется в зависимости от общественного строя и времени.

Если же предположить обратное и признать доминирование, исключительность или абсолютную независимость отношений по перераспределению земли от отношений по ее использованию, то логическим результатом такого подхода может стать сосредоточение земельных территорий в руках тех, кто обладает наибольшими ресурсами для приобретения земель - деньгами или властью. Возможности использования земли, интересы в использовании, все правовые конструкции, связанные с обеспечением обоснованного и справедливого извлечения из земли важных для общества благ, оказываются здесь ни к чему.

В продолжение исследования основной темы параграфа, касающейся видов земельных отношений, можно задать вопрос о том, что понимается под экономическими отношениями (раз к ним долгое время причисляются отношения земельные) и какие идеи о структуре общественных отношений преобладают в настоящее время.

Как уже говорилось, земельный строй в СССР формировался исходя из представлений о ведущей роли экономических отношений в развитии общества в целом. В течение практически всего прошлого века провозглашалась экономическая ценность земли при отрицании ее денежной стоимости и, следовательно, того, что земля является недвижимостью. При этом в качестве незыблемого достижения советского общественного строя рассматривалась исключительная государственная собственность на землю.

С реформами изменился взгляд в большей степени на содержание экономических отношений, чем на их место в обществе. Собственно, идеи экономического детерминизма влияют на различные стороны жизни российского общества, включая правовое регулирование и принятие управленческих решений, и теперь. В то же время при определении земельных отношений как предмета регулирования, возможно, имеет смысл обратиться к разным современным взглядам на содержание и значение основных факторов, влияющих на развитие общества. Исследования общественных явлений ведутся с позиций воздействия на них не только какого-то одного фактора (экономического, технологического, информационного), но и группой факторов. В этом смысле в литературе часто поддерживается точка зрения, согласно которой развитие общества во все эпохи и при всех обстоятельствах в конечном счете определяется способом жизнедеятельности, производства материальных благ, типом культуры, состоянием сознания и самосознания, историческими решениями человека, наконец, типом общественных отношений и взаимодействий, которые предопределяют групповые структуры общества 1 .

Фактически в том же ключе сформированы представления о сбалансированном (устойчивом) развитии общества. Концепция устойчивого развития - одна из наиболее воспринятых сейчас. Она разработана несколько десятилетий назад и представляет собой систему взглядов на соотношение экономических, экологических и социальных общественных интересов и потребностей. В последнее время данная концепция востребована при определении приоритетов международных отношений (прежде всего в экологической сфере), а также политики отдельных государств. Впервые основные направления устойчивого развития были сформулированы на международном уровне во второй половине XX в. при обсуждении проблем истощения природных ресурсов и охраны окружающей среды в связи с усилением экономического роста и преобладанием в обществе идеологии потребления. Так, в 1987 г. в докладе «Наше общее будущее» Международной комиссии по окружающей среде и развитию (МКОСР) устойчивое развитие понималось как такое развитие общества, при котором «удовлетворение потребностей настоящего времени не подрывает способность будущих поколений удовлетворять свои собственные потребности».

Со временем идеи устойчивого развития не утратили своей актуальности, что неоднократно подтверждалось на международных форумах и в подписываемых государствами документах. В 2002 году на Всемирном саммите ООН по устойчивому развитию участники засвидетельствовали приверженность всего мирового сообщества идеям устойчивого развития для долгосрочного удовлетворения основных потребностей человека при сохранении систем жизнеобеспечения нашей планеты.

С концепцией устойчивого развития согласуется признание значения земли в обществе в качестве: территории государства; территории проживания людей и осуществления хозяйственной деятельности; основного средства производства; места жизнедеятельности или расположения живых и неживых природных объектов . Таким образом, в настоящее время существуют разные мнения о структуре общественных отношений и их значении. Одно из них, довольно распространенное, заключается в том, что общественные отношения подразделяются на несколько больших групп в соответствии с жизненно важными для общества потребностями (материальными, духовными, организационными и социальными). Все общественные отношения, направленные на удовлетворение основных общественных потребностей и соответствующих им интересов, признаются в равной мере важными для сбалансированного развития общества.

Существенным для правового регулирования земельных отношений оказывается то, что общественные отношения формируются не столько общественными потребностями как глубинной основой поведения людей, сколько общественными интересами, в которых эти потребности выражаются. Не общественные потребности как таковые, а осознанные интересы составляют содержание субъективных прав участников земельных правоотношений, они же обеспечиваются правовыми средствами. Реализация общественных потребностей в использовании земли осуществляется только через обеспечение и регулирование соответствующих интересов.

Общество не в состоянии повлиять на выбор потребностей. Потребности, которые продиктованы людям способом общественной жизни и природой, являются наиболее глубокими причинами человеческой деятельности, они стоят за стремлениями людей. Но свобода воли человека проявляется по преимуществу в способности человеческого сознания расставлять свои потребности в иерархическом порядке 1 . Выбор приоритетов в обществе в отношении тех или иных потребностей задается системой ценностей, которые наряду с интересами влияют на содержание общественных отношений.

Попробуем оценить характер и состав земельных отношений с этих позиций для целей правового регулирования. Прежде всего, как представляется, такой подход дает известную возможность оценить и систематизировать разные по своему содержанию и целям земельные отношения. В приведенных идеях можно обнаружить и некоторую поддержку в поиске причин тех или иных процессов, протекающих при регулировании земельных отношений.

Причем то, что земля оказывается необходимой для удовлетворения всех общественных потребностей и основных интересов, видимо, не вызывает особых сомнений. Это выражается и в определенных видах использования земли. Так, в качестве объекта удовлетворения материальных потребностей земля используется в сельскохозяйственном и промышленном производстве, т.е. в сфере производства материальных ценностей. Потребности организационного (публичного, управленческого) характера выражаются в таких видах использования земли, как установление государственных и административных границ, пользование участками для обеспечения выполнения государством или органами местного самоуправления основных функций. Социальные потребности - в использовании земельных территорий для жилищного и коммунального строительства, в целях образования и здравоохранения. Удовлетворение духовных и познавательных потребностей - в использовании земель в целях науки, образования, культуры и религии.

Экологические потребности в данном случае следует рассматривать как макропотребности, они важны для нормального удовлетворения всех известных потребностей в обществе. Трудности восприятия их обществом связаны с тем, что они осознаны позже других и постоянно конкурируют с материальными потребностями. Кроме того, длительное время общество не воспринимало благоприятную окружающую среду как самостоятельную ценность, а обращалось к ней через иные ценности (защита здоровья людей, развитие ночных исследований природы, защита редких природных объектов и др.)).

Отношения собственности при таком взгляде обеспечивают не только материальные, но и все другие общественные интересы в зависимости от того, для каких целей приобретается земля. В связи с этим считать отношения земельной собственности, по крайней мере в рамках таких рассуждений, лишь экономическими, а землю рассматривать только как средство производства также не совсем верно. Отношения по поводу собственности на землю играют в данном случае общесоциальную роль: помимо прочего, эти отношения дают возможность перераспределения земельных территорий в целях реализации различного рода интересов, обеспечивающих основные человеческие потребности, целью которых оказывается использование земли, и представляющих собой весьма пеструю картину. Ведь каждый вид потребностей можно обеспечить с помощью реализации ряда интересов, причем иногда конкурирующих между собой. Так, например, в целях производства сельхозпродукции угодья могут быть использованы как для выращивания зерновых культур, так и для организации пастбища для скота. На земельном участке можно построить типовой многоэтажный дом, а можно - элитный коттедж, и в том и в другом случае земля будет использована для обеспечения потребностей людей в жилье. Конфликтующими между собой могут оказаться и интересы в использовании земли, цель которых - удовлетворение духовных потребностей, например при решении вопроса об использовании земли для функционирования музея или организации монастыря и т.д.

На основании изложенного можно сделать выводы о соотношении земельного общественного отношения и земельного правового отношения.

Земельное правоотношение является составляющей земельных общественных отношений. Субъекты земельных правоотношений, соответственно, являются участниками общественных отношений по поводу земли. Формирование и развитие земельного правоотношения осуществляются на основании правовой нормы, а также под воздействием факторов и особенностей развития земельных общественных отношений в данном государстве и в данное время.

Мы не склонны именовать соотношение земельного правоотношения и общественного отношения соотношением правовой формы земельных общественных отношений и материального содержания. Очевидно, что правом не охватываются все общественные отношения по поводу земли. Как мы уже говорили, земельное правоотношение представляет собой разновидность социального взаимодействия по поводу земли. А социальные взаимодействия, в свою очередь, формируют общественные отношения. Связь земельного правоотношения и общественного земельного отношения проявляется во всех составляющих этого правового явления. Субъекты земельного правоотношения - это всегда участники общественного земельного отношения; сущностью содержания субъективных прав и обязанностей субъектов являются интересы и потребности по поводу использования земли, сформированные и реализуемые именно в общественном отношении 1 . Юридический факт, описанный в гипотезе правовой нормы как основы возникновения земельного правоотношения, представляет собой интерпретированные законодателем жизненные обстоятельства, которые, в свою очередь, не что иное, как часть земельных общественных отношений. Таким образом, чем точнее гипотеза и диспозиция земельно-правовой нормы отражает реальные земельные общественные отношения, тем ближе к ним будет и возникающее на основе юридического факта земельное правовое отношение, и наоборот.

Учет и изучение соотношения правового отношения по поводу земли и земельных общественных отношений имеют решающее значение для успешного проведения государственной земельной политики и осуществления государственно-правового воздействия на земельные отношения. Это дает представление о границах, механизме и специфике такого воздействия, позволяет исследовать проблемы его эффективности.

Можно сделать несколько выводов о том, как видит современное земельное право земельные отношения и какие сущностные свойства этих отношений оно намерено поощрять и защищать:

• 1) земельные отношения - это отношения, обеспечивающие деятельность по удовлетворению совокупности человеческих потребностей и интересов, если для их реализации необходима земля;
• 2) земельные отношения выстраиваются при сочетании общественных интересов и законных интересов отдельных лиц;
• 3) осознанной общественной ценностью земли является то, что она составляет основу жизнедеятельности людей вообще и народов, проживающих на конкретной территории, в частности;
• 4) отношения по поводу земли должны выстраиваться при осознании того, что земля как материальный объект, на который направлена

Из этого следует важный для изучения земельного правоотношения вывод: земельные интересы и потребности правовая норма породить не может, а потому обязана учитывать те интересы и потребности, которые возникают в процессе использования земли в обществе, т.е. в земельных общественных отношениях.

человеческая деятельность, сочетает в себе сущностные экологические качества, выражающиеся в признании земли природным объектом, а также экономические качества, выражающиеся в признании земли природным ресурсом и недвижимостью. В связи с этим следует исходить из равноправного, санкционированного доступа к земле в целях обеспечения всех общественных потребностей и соответствующих им интересов. В соответствии с рядом признанных общественных ценностей земельным правом согласно ЗК РФ расставлены приоритеты человеческих потребностей, удовлетворение которых достигается использованием земли. При этом основными социальными потребностями названы потребность в обеспечении здоровья людей, а также охрана земли как природного объекта и части природной среды.

См.: Аксененок Г.А. Земельные правоотношения в СССР. М., 1958. С. 7. См.: Иеринг Р.Ф. Избранные труды: в 2-х т. М., 2006. Т. 1.С. 19. Момждян К.Х. Указ. соч. С. 309.

См.: Васильева М.И. Публичные интересы в экологическом праве: монография.М„ 2003. С. 8.

Земельные отношения - это совокупность отношений, возникающих между субъектами земельного права по поводу владения, пользования и распоряжения землей как ограниченного природного ресурса, как всеобщего труда и средства производства. Земельные отношения - очень сложная многоаспектная проблема. Она включает в себя большой круг вопросов: формы собственности и хозяйствования, рынок земли, цена земли, рента, налог на землю, управление земельными ресурсами, разграничение федеральных и муниципальных земель, а так же средств, поступающих от оборота земли, в том числе от аренды.

С распадом Союза Советских Социалистических республик возникла необходимость разработки новых законодательных актов, которые регламентировали бы учет недвижимости и решения всего комплекса вопросов по созданию кадастра. Существующие законодательные акты, действующие на территории РФ, не регламентируют многих вопросов, возникающих при создании кадастра недвижимости. Так, по исторически сложившимся причинам в России достаточно хорошо развиты организационно-правовые вопросы земельного кадастра, большей степенью ориентированного на учет сельскохозяйственных земель и незастроенных территорий, в то время как организационно-правовые вопросы кадастра недвижимости городских территорий практически еще не проработаны.

Перемены в жизни общества, вызванные перестройкой экономических отношений, появление частной собственности и других форм собственности, высветили ряд проблем в развитии городских территорий и использовании ресурсов, среди которых проблема городского кадастра является одной из актуальных.

Возвращение частной собственности на землю и другие объекты как основного вида собственности требуют в первую очередь переориентирования правовой базы всех видов кадастров. Частная собственность создает возможность свободной смены владельцев, быстрому изменению стоимости и потребует от разработчиков кадастровых систем обеспечения высокой оперативности и непрерывности экономической оценки объектов кадастра.

Правовой основой изменения этой ситуации явились Конституция Российской Федерации, закон Российской Федерации "О крестьянском (фермерском) хозяйстве", Земельный кодекс РСФСР и другие нормативные акты.

Земельная реформа проводится не только на землях сельскохозяйственного назначения, но и на землях городов и других поселений; промышленности, транспорта, связи, энергетики, обороны, природоохранного, природо-заповедного, оздоровительного, рекреационного и историко-культурного назначения; лесного и водного фонда, запаса и иного назначения, то есть на всей территории России.

Земельные отношения - крупная и сложная проблема, она определяется совокупностью отношений между субъектами земельного права по поводу использования земли как ограниченного природного ресурса. Они включают в себя отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками.

Объектами земельных отношений являются земельные участки, их части, земельные доли и права на них. Субъектами земельных отношений выступают физические и юридические лица.

Принятые законы и серия подзаконных актов призваны служить как правовой базой, так и руководством для принятия решений на местах во всех регионах России.

Земельные отношения, регулируемые Конституцией Российской Федерации, земельным и другим законодательством, являются составной частью общественных отношений между органами государственной власти, местного самоуправления, юридическими лицами и гражданами по поводу владения, пользования и распоряжения землей. В процессе земельных отношений земля рассматривается как общенациональное достояние. Она используется и охраняется как основа жизни, деятельности и благосостояния народов России.

Главная цель земельных преобразований в Российской Федерации состоит в обеспечении рационального использования и охраны земель как важнейшего природного ресурса, создании правовых, экономических, организационно-технологических и других условий для воспроизводства и повышения плодородия почвы, сохранения сельских, лесных и других земель, улучшения природной среды, развития сельских и городских поселений.

Участниками земельных отношений являются граждане и юридические лица. Правовое положение участников земельных отношений определяется земельным законодательством, другими федеральными законами, законами субъектов РФ. Земля в Российской Федерации может находиться в государственной, муниципальной, коллективной, кооперативной, частной и иных формах собственности. Иностранные граждане, лица без гражданства, иностранные юридические лица выступают участниками земельных отношений только в случае аренды земли. Объектами земельных отношений являются земельные участки, части земельных участков, земельные доли в праве общей собственности на землю и права на них.

Использование земли в Российской Федерации является платным за исключением случаев, предусмотренных федеральными законами и законами субъектов РФ. Формами платы за землю являются земельный налог, арендная плата, плата за временное пользование землей, плата за приобретение земельных участков в собственность, плата за приобретение права аренды земельных участков, компенсационные платежи за потери сельскохозяйственного производства, плата за пользование земельным участком при установлении сервитута.

Платежи за землю направляются на финансирование мероприятий по охране земель и повышению их плодородия, освоению новых земель, обустройство территории, на компенсацию затрат на эти цели собственников земельных участков, землевладельцев, землепользователей и арендаторов, а также на проведение землеустройства (включая работы по установлению границ земельных участков в натуре, изготовлению их планов или чертежей границ), ведение государственного земельного кадастра, проведение мониторинга земель, осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель.

Все земли Российской Федерации подлежат охране.

Охрана включает систему правовых, организационных, экономических, технологических и других мероприятий, направленных на рациональное использование земель, сохранение почв, предотвращение их от деградации и недопущение необоснованного изъятия ценных сельскохозяйственных и лесных земель, а также восстановление и повышение плодородия почв. Особой охране подлежат сельскохозяйственные угодья.

Приватизация земли колхозов, совхозов, других сельскохозяйственных предприятий, которым она передана в бессрочное (постоянное) пользование, и земли, которая находится в государственной или муниципальной собственности, осуществляется на добровольной основе по решению общего собрания работников предприятия.

В целях регулирования земельных отношений и управления земельными ресурсами в Российской Федерации проводится землеустройство, мониторинг земель, ведется государственный земельный кадастр и регистрация прав на землю, осуществляется государственный контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной земель, ведутся научные исследования по этим направлениям.

В результате осуществления первого этапа земельной реформы исключительная государственная собственность на землю частично, в основном, на сельскохозяйственных землях, заменена частной земельной собственностью.

Главную роль в решении сложной проблемы становления новых земельных отношений должно сыграть государство. С помощью государственного регулирования определяются условия и механизмы экономического воздействия на рачительное хозяйствование на земле. Все это ставит задачу совершенствования законодательных актов, разрабатываемых как на федеральном, так и на региональном уровнях, в них должны в равной мере сочетаться интересы собственника и государства.

Для этого необходимо:

• - разработать и принять нормативно-правовые документы по планированию землепользования, правам на землю и регламенту оборота земли;
• - отработать практику целевого использования земли, имея в виду распределение земель по характеру использования (сельскохозяйственные, природоохранные, городские, жилищного строительства и т.д.), установить четкий статус земель каждой категории, создать механизм государственного контроля за целевым использованием земельных участков, ввести ограничения и обременения на права собственности на землю;
• - разработать четкий механизм экономической оценки всей земли (сельскохозяйственной, городской и др.);
• - разработать механизм аренды земли;
• - создать эффективный механизм залога земли;
• - создать информационную базу по земле, ядром которой должен стать государственный земельный кадастр.

В России пока еще нет основных нормативных документов, являющихся фундаментальными для земельных рынков развитых государств с упорядоченной экономикой. Отсутствует закон о рынке земли, который нельзя разрабатывать, не имея земельного кодекса. Оборот земли невозможен без механизма, который его запускает, контролирует и регулирует. Это, в свою очередь, требует решения таких проблемных узловых положений, как: земельная рента, ее начисление, изъятие, использование, основанные на ней практически все землеуправляющие стоимостные рычаги - цена земли, арендная плата, земельный налог, денежные ставки земельных операций.

Общественные отношения как предмет правового регулирования весьма динамичны и подвижны, * между ними нет застывших граней, а по­этому в практике правового регулирования зачастую возникают пробле­мы в разграничении предметов правового регулирования, вынесений воп­роса, о том, к какой отрасли права можно отнести тот или иной случай.

В силу этого и встает проблема отграничения земельного права от других отраслей права и определения места его в общей системе пра­ва России.

Рассмотрим основные критерии, позволяющие отграничить земель­ное право от смежных правовых отраслей.

1. От государственного права земельное отличается тем, что предметом регулирования последнего являются экономические земель­ные отношения, а не отношения по государственному устройству, обус­ловленные политическими мотивами, что составляет задачу правово­го регулирования государственного права.

Земля как территория регулируется земельным правом в качестве территориального базиса размещения производительных сил: строитель­ства объектов, выращивания лесополос, отведения земли под пашню и т.п. Нормы же государственного права решают вопросы при организа­ции и определении границ территории как обязательного признака го­сударства; эти границы определяют пределы государственной власти.

2. От административного права, для которого характерно нали­чие власти и подчинения, земельное отличается тем, что хотя в нем и
присутствуют отношения субординации, но они касаются лишь регу­лирования узкого круга земельных общественных отношений, за пре­делами которых субординация, соподчиненность прекращается. Этим кругом являются те отношения, которые влияют на судьбу земли. На­
пример, недопустимо без разрешения компетентных органов присту­пать к использованию земельных участков до установления границ
этих участков в натуре (на местности) и выдачи документов, удосто­веряющих право собственности, владения, пользования и аренды. Со­ответствующий государственный орган тем самым имеет решающее слово в деле предоставления земельного участка. Однако за предела­ми этого управленческого действия (т.е. когда границы участка уста­новлены в натуре и выдан соответствующий документ) полномочия
указанного органа кончаются, и он не вправе обязать землепользова­теля совершать действия, не предусмотренные законом.

3. Отграничение гражданского права от земельного до принятия нового ГК РФ почти не вызывало особых затруднений и состояло в том,
что объектом второго являлась земля, а не какое-то другое имущество.

Закрепление в новой Конституции РФ частной собственности на землю, восстановление в законодательстве категории недвижимости, разрешение купли-продажи земли, а следовательно, и появление земель­ного рынка, разрешение залога земли, ипотеки и др. дали возможность цивилистам поставить вопрос о пересмотре важнейшего и основопо­лагающего принципа в отношении земельного и гражданского законо­дательства.

До принятия нового ГК РФ существовал приоритет земельного законодательства в регулировании земельных отношений по сравнению с гражданским законодательством, который был закреплен во всех основополагающих актах в гражданском праве и существовал на про­тяжении десятилетий 1 .

Ликвидация важнейшего приоритета в земельном праве началась с Указа Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земель­ных отношений и развитии аграрной реформы в России» (утратил силу), в котором было закреплено, что совершение сделок с земельными уча­стками регулируется гражданским законодательством с учетом земель­ного, природоохранного и иного специального законодательства.

ГК РФ не только закрепил все эти нововведения, но и продемонст­рировал наиболее яркий пример отхода от принципа приоритета зе­мельного права в регулировании земельных отношений, в него вклю­чено большое число норм, регулирующих земельные отношения по принципам гражданского права (купля-продажа земли, ее неограничен­ное приобретение и т.п.). Однако главное - в нем исключена норма о том, что гражданское право регулирует земельные отношения лишь в той мере, в какой они не урегулированы земельным законодатель-, ством. Зачеркнув все положительное, что было наработано в нашей стране земельным правом, обратили не всегда оправданное внимание на гражданское право.

В Российской Федерации земля и другие природные ресурсы со­ставляют основу жизни и деятельности общества, именно в этом ка­честве они используются и охраняются. Следовательно, правовое ре­гулирование использования и охраны земли есть правовая сфера осо­бого рода, роль которой выполняет земельное право.

Но самое главное состоит в том, что гражданское и земельное пра­во базируются на разных принципиальных положениях правового ре­гулирования имущественных отношений.

Гражданское право исходит из автономии воли субъектов, недопу­стимости вмешательства в частные дела, неограниченности имущества, свободы распоряжения имуществом вплоть до его порчи и уничтоже­ния, свободы договоров и т.п.

Автономия воли означает способность лица и имеющуюся у него (предоставленную государством) возможность самостоятельно и сво­бодно формировать и проявлять свою волю. Граждане (физические лица) и юридические лица приобретают и осуществляют свои граж­данские права своей волей и в своем интересе. Из сказанного видно, что гражданско-правовой метод предполагает широкую возможность выбора между несколькими вариантами поведения в пределах, уста­новленных законом, иными словами, диспозитивность в гражданско-правовом регулировании преобладает. Земельное же право исходит из наличия у субъекта собственности не только прав, но и обязанности рационального использования земли в соответствии с целевым назна­чением; нормирования количества земли в собственности, государ­ственного контроля за использованием и охраной земель, регулирова­ния рынка земли и т.п.

Однако если обычное имущество представляет собой материаль­ное благо, созданное человеческим трудом, то земля - естественно возникший объект природы, который подобен организму и существу­ет по особым объективным законам природы. Эти признаки нашли свое отражение в земельном праве и не присущи гражданско-право­вому регулированию. Так, если улучшение имущества, сданного вна­ем, допустимо по правилам гражданского права лишь с согласия най-модателя, то улучшение арендованной земли (повышение плодородия и т.п.) является обязанностью арендатора независимо от согласия арендодателя.

Если же объектом гражданских отношений является имущество, не­разрывно связанное с землей (здания, сооружения), либо земля (почва, грунт), отторгнутая и потерявшая природную взаимосвязь, то данные общественные отношения входят в предмет гражданско-правового регулирования. Например, купля-продажа садовых домиков, плодово-ягодных насаждений, почвосмесей, применяемых в парниках и тепли­цах, регулируется нормами гражданского права.

Согласно ч. 3 ст. 2 ГК РФ, если имущественные земельные отно­шения основываются на административном акте (а таких видов земель­ных отношений, как известно, немало), то эти отношения не регулиру­ются нормами гражданского права. Они находятся в исключительной сфере земельно-правового регулирования. Поэтому неправомерны высказывания некоторых ученых-цивилистов о том, что все без исклю­чения земельные отношения должны регулироваться нормами граж­данского права.

Включение земли в отношения собственности, а значит, и сделки купли-продажи, осложнили отграничение земельных отношений от гражданско-правовых. Так, например, при продаже земельного участка возникают две группы отношений: земельные, касающиеся переофор­мления купленных земельных участков, и гражданские, возникающие при процедуре купли-продажи этих участков. Земельно-правовая и гражданско-правовая процедуры тесно переплетаются и взаимообус­ловливают друг друга: земельно-правовые нормы дают основания гражданско-правовым сделкам, а в гражданско-правовых сделках практиче­ски реализуются земельно-правовые нормы.

ГК РФ вновь восстановил категорию недвижимости.

Расширение сферы действия гражданского законодательства во многом основано на ошибочном понимании понятия вещей (просто вещей), данном в ст. 128 ГК РФ «Виды объектов гражданских прав», и неправильном определении в ст. 130 ГК РФ «Недвижимые и движи­мые вещи». Подробно об этом уже было сказано.

Внесение соответствующих изменений в указанные статьи ГК РФ позволит изъять землю (недвижимость) и другие природные ресур­сы, а следовательно, и всю экологическую систему России в целом, из дальнейшего «овеществления», исключить эти отношения из сфе­ры только правового регулирования гражданского законодательства и включить их главным образом в сферу земельного законодатель­ства, установив его приоритет в регулировании очень важной час­ти земельных отношений перед гражданским законодательством, ко­торое следует применять к земельным отношениям лишь в тех слу­чаях, когда они не урегулированы земельным законодательством.

4. Отличие финансового права от земельного заключается в том, что если предметом первого являются отношения по обороту финан­совых средств, то в предмет второго финансовые отношения входят частично и лишь в той части, которая касается обеспечения условий надлежащего использования земельных участков. Например, финанси­рование проектно-изыскательских работ по размещению объектов на земельных участках допускается только после вынесения органом ме­стного самоуправления решения о предварительном согласовании ме­ста размещения данных объектов. Иначе говоря, нормы земельного права взаимодействуют с финансово-правовыми лишь в области, обес­печивающей устранение причин и условий, способствующих нерацио­нальному размещению этих объектов и непроизводительных затрат на проектно-изыскательские работы.

5. От экологического права земельное отличается тем, что если эколого-правовые нормы регулируют отношения, возникающие в свя­зи с охраной экосвязей природных объектов, то земельное право ре­гулирует преимущественно экономические земельные отношения, возникающие в связи с предоставлением, изъятием земель, порядком их использования. При этом в предмет земельного права входят и отношения, связанные с экологизацией землепользования, однако эта экологизация имеет вспомогательный характер. Так, требование улучшения экологической обстановки на территории в результате хозяйственной деятельности является обязательным элементом землеустроительных действий и деятельности по реализации прав соб­ственника на землю, землевладельца, землепользователя и аренда­тора земли.

Если в предмет эколого-правового регулирования входят отноше­ния, связанные с охраной вод, лесов, недр, дикой фауны и атмосферно­го воздуха, то в предмет земельного права входят лишь отношения, связанные с использованием земли. Согласно ЗК РФ, горные, лесные, водные отношения, а также отношения по использованию и охране ра­стительного и животного мира, культурных ландшафтов и атмосфер­ного воздуха регулируются специальным законодательством.

Земельно-правовые и эколого-правовые отношения тесно перепле-н»тся и взаимообусловливают друг друга. Например, земельно-эколо-гические права граждан - право граждан на благоприятную окружа­ющую среду, элементами которой являются з-емля, почва (ст. 42 Кон­ституции РФ), а также право граждан и их объединений иметь в частной собственности землю (ст. 36 ч. 1 Конституции РФ), владеть, пользоваться, распоряжаться ею единолично или совместно с други­ми гражданами (ст. 35 ч. 2 Конституции РФ), право граждан на не­прикосновенность земли как недвижимого имущества (ст. 35 ч. 2 Кон­ституции РФ).

6. От аграрного права земельное отлично тем, что предметом первого являются производственные отношения, складывающиеся в сфере производства сельскохозяйственной продукции, а земельно-пра­вовое предписание направлено на создание надлежащих предпосылок для сельскохозяйственной эксплуатации угодий (предоставление зе­мель в пользование, установление критериев рационального их исполь­зования, порядка выделения земельных участков для создания кресть­янских хозяйств и т.д.) 1 .

Если объектом земельно-правовых отношений является только зем­ля, то объектами аграрного права могут быть средства производства, сельскохозяйственные технологии и иные объекты, необходимые для нормального функционирования сельскохозяйственного предприятия.

Вместе с тем объекты аграрного права отличны и от объектов граж­данского права, поскольку первые связаны с использованием угодий, находясь в сфере сельскохозяйственного производства. Взаимосвязь с землей накладывает на имущественные объекты отпечаток, влия­ющий на их юридический статус. Например, мелиоративная стационар­ная система используется в режиме, продиктованном объективными законами природы (весенне-летний цикл работы, обеспечение режима почвенной влаги, подчиненность ритма работы фазам роста выращи­ваемой сельскохозяйственной продукции и т.п.).

Объекты аграрного права (техника, сельскохозяйственные сооруже­ния, мелиоративные устройства и т.п.) являются элементами сельско­хозяйственной технологии, правовое регулирование отношений кото­рой, в силу их специфики, нуждается в наличии определенных норм аграрного права.

7. От трудового права земельное отличается тем, что предметом первого является внутренний трудовой распорядок предприятий-зем­лепользователей, а предметом второго - земельный распорядок.

Поскольку земельный распорядок на предприятии реализуется че­рез трудовой распорядок, то нормы земельного и трудового права, бе­зусловно, тесно взаимосвязаны. Например, сельхозпредприятие обяза­но эффективно использовать свои угодья, повышая их плодородие и применяя природоохранные технологии, однако эта цель может быть достигнута через надлежаще поставленную в данном хозяйстве дис­циплину, применение стимулов и других мер воздействия, предусмот­ренных трудовым законодательством.

Трудовым правом предусмотрены меры ответственности за наруше­ние земельного законодательства. Так, за непринятие мер к охране зе­мель, за их порчу, нерациональное использование, являющееся наруше­нием трудовых, в том числе должностных, обязанностей, виновные мо­гут подвергаться дисциплинарной, материальной ответственности, лишению льгот и преимуществ, применяемых администрацией пред­приятия.

Однако такие меры не могут применять иные лица, кроме админи­страции предприятия, и процедура применения указанных мер воздей­ствия является исключительно предметом трудового права.

Как уже отмечалось, земля имеет особый правовой статус, отлич­ный от правового статуса обычного имущества, что сказывается на про­цессуальном характере земельных отношений. Так, если обычные иму­щественные отношения имеют относительно свободный режим (иму­щество может использоваться для любого назначения, здание может переоборудоваться для любого вида использования), то земельные участки эксплуатируются строго по целевому назначению. Значит, и процедура разрешения земельных споров ограничена особенностями правового статуса того или иного земельного участка. Например, орган по рассмотрению земельных споров не вправе удовлетворить заявле­ние организации о расширении хозяйственной деятельности на зем­лях оздоровительного назначения, если это несовместимо с интереса­ми использования данных земель.

Подводя итог сказанному, можно сделать следующие вы­воды.

1. Земельное право занимает самостоятельное место в общей системе права России, его нормы регулируют специфическую груп­ пу земельных отношений, составляющую предмет- земельно-право­ вого регулирования.
   
2. В силу динамичности общественных отношений возникают определенные трудности в отграничении предмета земельно-пра­вового регулирования от предметов правового регулирования иных отраслей российского права.
3. Критерием отграничения предметов правового регулирова­ ния является специфика общественных отношений, объектом ко­ торых является земля.

Правильное отграничение предмета земельно-правового регули­ рования от предметов смежных отраслей права является обяза­тельной задачей формирования знаний будущих специалистов. Поэтому усвоение данного вопроса должно сопровождаться реше­нием практических задач по наиболее типичным ситуациям, в ко­торых затруднено определение предмета земельно-правового ре­гулирования.

План

Семинарского занятия по Земельному праву России

(для студентов дневного отделения ФДО ННГУ)

1. Предмет и система Земельного права

1.1. Роль Земли в системе общественных отношений

1.2. Понятие и предмет Земельного права

1.3. Соотношение Земельного права с другими отраслями российского права

2. Понятие и состав Земель в РФ

3. Понятие Земельного участка и порядок образования земельных участков

4. Право собственности на землю (понятие, формы, содержание)

5. Иные права на земельные участки (право пожизненного наследуемого владения, право постоянного (бессрочного) пользования, право безвозмездного срочного пользования, аренда земельных участков, право ограниченного пользования чужим земельным участком (сервитут)

6. Сделки с земельными участками

7. Плата за землю

8. Земельный кадастр, земельный контроль, землеустройство, мониторинг земель

9. Юридическая ответственность за земельные правонарушения.

Роль Земли в системе общественных отношений

Выделяют следующие основные функции земли (по Р.К. Гусеву):

1. Политическую , т.е. земля определяет ограниченные преде­лы государственного территориального суверенитета РФ. Земля выступает в качестве пространственно - террито­риального базиса, т.е. как место размещения зданий,строений, сооружений и иных объектов.

2. Социальную - земля, как и другие природные ресурсы, выступает основой жизни и деятельности народов, про­живающих на соответствующей территории (ст. 9 ч. 1 Конституции РФ).

3. Экологическую - земля является неотъемлемой составной частью экологических систем природы и природной среды в целом и играет огромную роль в поддержании баланса в природе (круговорот веществ и т.д.).

4. Экономико-производственную - земля выступает в качестве основного средства производства, производительной си­лы в сельском и лесном хозяйстве.

Изучение земельного права, безусловно, необходимо на­чинать с изучения особенностей его предмета, т.е. самих зе­мельных отношений. Специфика же земельных отношений как предмета правового регулирования во многом определя­ется особенностями объекта этих отношений - землей.

В.В. Петров 1 выделяет следующие особенности земли как объекта земельных отношений:

§ присущее земле свойство плодородия , которой обладает ее поверхностный слой - почва и которое в значительной степени определяет собой потребительную стоимость земли, т.е. ее полезность и способность выступать в каче­стве основного средства производства в сельском и лес­ном хозяйстве;

§ земля представляет собой «вечное средство производства» , поскольку ее естественная производительная способ­ность, в отличие от других средств производства (станки, оборудование и др., которые сначала морально, а потом и физически устаревают и выходят из хозяйственного оборота), сохраняется и даже увеличивается при рацио­нальном ее использовании;

§ для земли характерна пространственная ограниченность . Поверхность земли не может быть произвольно расшире­на, что означает необходимость и возможность использова­ния земли в тех пространственных пределах, которые опре­делены природой.

§ с пространственной ограниченностью земли тесно свя­зана такая особенность, как постоянство ее местонахожде­ния , что обусловливает необходимость эксплуатации зе­мельного участка там, где он расположен.

§ особенностью земли является и ее незаменимость , т.е. невоз­можность использовать вместо нее при современном уровне развития производительных сил какие-либо иные средства производства, например, в сельском хозяйстве. Конечно, вы­ращивать сельскохозяйственную продукцию можно и в ис­кусственном грунте с применением современных техноло­гий (гидропоника, искусственный микроклимат и т.п.), од­нако трудно представить ситуацию, когда в больших мас­штабах естественные почвенные ресурсы заменяются неко­ей синтетической почвой.

§ природная неоднородность, что обусловило разделение все­го Земельного фонда России на семь разных категорий по целевому назначению, о чем будет сказано ниже;

§ важной отличительной особенностью земли является и то, что она представляет собой неотделимую часть (компо­нент) природной среды, что накладывает отпечаток на ха­рактер регулирования земельных отношений (например, налагает на субъектов земельных отношений дополни­тельные обязанности, чтобы не нанести ущерба другим природным объектам и природной среде в целом при
эксплуатации земельных ресурсов).

По мнению Б.В. Ерофеева 1 , земля как объект правового регулирования играет троякую роль. В экологическом пони­мании земля - это природный объект, составная часть окру­жающей среды, тесно связанная с другими природными объ­ектами (лесами, водами и др.). С экономической точки зрения, земля выступает как объект хозяйственной и иной деятельно­сти людей и является источником удовлетворения разнооб­разных потребностей человека. В социальном отношении земля является объектом собственности и может принадле­жать на праве собственности и на иных правах различным субъектам общественных отношений. Им же отмечено 2 , что земля представляет собой достаточно сложный хозяйственный объект, характеризующийся разнообразными свойствами и в силу этого охватываемый различными отраслями права.

О.И. Крассов указывает, что земельные отношения пред­ставляют собой отношения по поводу использования не только поверхности земельного участка, но и объектов недвижимости, находящихся на участке и под его поверхностью 1 . Он также счи­тает, что «чисто» земельных отношений практически не сущест­вует, за исключением отношений по поводу использования зем­ли для растениеводства, выращивания сельскохозяйственных культур, требующих ежегодной культивации.

Таким образом, можно определить предметом земельно­го права совокупность общественных отношений, скла­дывающихся в сфере (возникающих по поводу) исполь­зования и охраны земель как природного ресурса и сред­ства производства и получивших название земельных отношений.

В соответствии со ст. 3 (ч. 1) действующего Земельного кодекса РФ, вступившего в силу с 30 октября 2001 года, зе­мельное законодательство регулирует отношения по исполь­зованию и охране земель в Российской Федерации как основы жизни и деятельности народов, проживающих на соответст­вующей территории (земельные отношения). В то же время, согласно ч. 3 этой же статьи Земельного кодекса, имуществен­ные отношения по владению, пользованию и распоряжению земельными участками, а также по совершению сделок с ними регулируются гражданским законодательством, если иное не предусмотрено земельным, лесным, водным законодательст­вом, законодательством о недрах, об охране окружающей сре­ды, специальными федеральными законами.

К сожалению, в настоящее время в земельном законода­тельстве отсутствуют четкое юридическое определение понятия «земля», что затрудняет определение предмета земельного права. Значение данного термина раскрывается в ГОСТе 26640-85 «Земли. Термины и определения», согласно которому земля - это важнейшая часть окру­жающей природной среды, характеризующаяся про­странством, рельефом, климатом, почвенным покровом, растительностью, недрами, водами, являющаяся главным средством производства в сельском и лесном хозяйстве, а также пространственным базисом для размещения пред­приятий и организаций всех отраслей народного хозяй­ства. Хотя приведенное определение и имеет определен­ное практическое значение - например, при разрешении земельных споров и в ряде других случаях, - но в силу узкоцелевого назначения ГОСТов оно не снимает по­требности в разработке понятия «земля» как объекта правовых отношений.

В то же время, Федеральным законом от 02.01.2000 г. № 28-ФЗ «О Государственном земельном кадастре», а позднее -действующим Земельным кодексом РФ введено понятие «земельного участка», под которым понимается часть по­верхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в уста­новленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхно­стью земельного участка, если иное не предусмотрено за­конами о недрах, об использовании воздушного простран­ства и иными федеральными законами. Очень часто вместо понятия «земля» употребляют тер­мин «почва» которая представляет собой поверхностный плодородный слой земной коры, образующийся и разви­вающийся в результате взаимодействия растительности, животных, микроорганизмов, горных пород, являющий­ся самостоятельным природным образованием, толщина которого колеблется от нескольких миллиметров до 2-3 метров.