Вопросам организации местного самоуправления Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ уделяет пристальное внимание. Закон существенно конкретизирует норму ст. 131 Конституции РФ о том, что "структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно".

Предшественник действующего федерального акта об основах самоуправления Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" закреплял в качестве обязательного структурного элемента местного самоуправление лишь наличие представительного органа муниципального образования. Это стимулировало творчество российских субъектов местного самоуправления в вопросах определения структуры и системы органов, определения их компетенции и механизма взаимодействия. В ходе анализа регионального опыта определялось множество модификаций организации местного самоуправления в российских регионах.

В соответствии со ст. 34 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ структуру органов местного самоуправления, определяемую уставом муниципального образования, составляют следующие органы и должностные лица:

• 1) представительный орган муниципального образования;
• 2) глава муниципального образования;
• 3) местная администрация (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования);
• 4) контрольно-счетный орган муниципального образования;
• 5) иные органы и выборные должностные лица местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Представительный орган муниципального образования, глава муниципального образования и местная администрация учреждаются в муниципальном образовании обязательно. Наличие и структура иных органов местного самоуправления может определяться необходимостью, местными традициями и обычаями.

Структура вновь образованного муниципального образования устанавливается либо представительным выборным органом, либо (при наличии соответствующей инициативы граждан) на местном референдуме. Он проводится в случае, если в течение одного месяца со дня вступления в силу закона субъекта РФ о создании данного муниципального образования местные жители обратятся в установленном порядке с соответствующей просьбой. Инициативная группа собирает подписи в поддержку о проведении референдума в количестве не менее 3% от общего числа местных жителей. После этого формируется муниципальная избирательная комиссия, которая и проводит местный референдум в соответствии с "профильным" федеральным законом от 12.06.2002 № 67-ФЗ.

Порядок формирования, полномочия, срок полномочий, подотчетность, подконтрольность органов местного самоуправления, а также иные вопросы организации и деятельности указанных органов определяются уставом муниципального образования.

Представительный орган муниципального образования - это выборный орган местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие па территории муниципального образования.

Состав представительного органа муниципального образования определяется исходя из численности местного населения. Часть 6 ст. 35 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ устанавливает нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:

• 7 - при числе жителей менее 1 тыс.;
• 10 - при числе жителей от 1 до 10 тыс.;
• 15 при числе жителей от 10-30 тыс.;
• 20 - при численности жителей от 30-100 тыс.;
• 25 - при численности жителей от 100 до 500 тыс.;
• 35 - при численности жителей свыше 500 тыс. чел.

При этом в муниципальном районе численность депутатов не может быть менее 15; число депутатов представительного органа местного самоуправления внутригородской территории города федерального значения не может быть менее 10 чел.

Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Численность представительных органов местного самоуправления в мире существенно различается и зависит в основном от численности местных избирателей. Так, во Франции количество членов муниципальных советов может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс. чел.). В США преобладают муниципальные советы численностью 6-12 чел. В Японии состав местных советов довольно многочислен: 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях.

Депутаты представительного органа местного самоуправления поселения избираются населением в ходе муниципальных выборов.

Представительные органы местного самоуправления муниципального района могут формироваться по двум вариантам:

• 1) избираться на муниципальных выборах. При этом число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать двух пятых от установленной численности представительного органа муниципального района;
• 2) путем представительства в представительных органах местного самоуправления поселений, входящих в муниципальный район. В этом случае в представительный орган попадают все главы поселений, входящих в район, а также депутаты поселенческих представительных органах местного самоуправления. Последние избираются советами поселений из своего состава в соответствии с равной нормой представительства (независимо от численности населения поселений).

Если численность жителей поселения, обладающих избирательным правом, составляет менее 100 чел., представительный орган не формируется, а его функции реализует сход граждан.

Представительный орган муниципального образования может осуществлять свои функции, если в его состав избрано не менее двух третей от установленной законом минимальной численности депутатов. Заседания представительного органа местного самоуправления проводятся не реже, чем один раз в три месяца. Эти заседания правомочны, если на них присутствует не менее 50% депутатов.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ делит полномочия представительного органа местного самоуправления на исключительную компетенцию и иные полномочия. Исчерпывающий перечень вопросов исключительной компетенции, которые ни при каких обстоятельствах нельзя изъять у представительных органов, включает:

• 1) принятие устава муниципального образования и внесение в него изменений и дополнений;
• 2) утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• 3) установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством Российской Федерации о налогах и сборах;
• 4) принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• 5) определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• 6) определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• 7) определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• 8) определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;
• 9) контроль за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения;
• 10) принятие решения об удалении главы муниципального образования в отставку.

Представительные органы местного самоуправления также могут наделяться иными полномочиями в соответствии с "профильными" федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъекта РФ, уставом муниципального образования.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Структура муниципальных советов депутатов представлена депутатскими фракциями, комитетами и комиссиями. Депутат не имеет права менять своих партийных предпочтений, он принадлежит только одной фракции и не может выйти из нее. Выход депутата из фракции автоматически влечет сложение его депутатских полномочий. Комитеты и комиссии формируются, как правило, в представительных органах местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по определенным направлениям деятельности депутатов. Расходы на содержание муниципальных представительных органов местного самоуправления предусмотрены отдельной строкой местного бюджета.

Полномочия представительного органа местного самоуправления могут быть прекращены в следующих случаях:

• самороспуск представительного органа местного самоуправления;
• вступление в силу решения верховного суда субъекта РФ о неправомочности данного состава совета депутатов (в том числе и в связи со сложением депутатами своих полномочий);
• преобразование данного муниципального образования либо его упразднение в законном порядке;
• утрата поселением статуса муниципального образования в связи с его объединением в городской округ;
• увеличение численности избирателей муниципального образования на 25% в связи с изменением границ муниципального образования.

Помимо указанных случаев предусматривается ответственность местного представительного органа перед государством (региональной властью) и перед населением.

Роспуск представительного органа местного самоуправления главой субъекта РФ предусмотрен в следующих случаях:

• если суд установил, что представительный орган местного самоуправления принял нормативный правовой акт, противоречащий законодательству высшей юридической силы (в том числе уставу муниципального образования), суд установил факт этого нарушения, а представительный орган местного самоуправления в течение трех месяцев со дня вступления решения суда в законную силу (либо в течение иного предусмотренного судом срока) не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил соответствующий акт;
• соответствующий суд определил, что избранный в правомочном составе местный представительный орган в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания;
• соответствующий суд установил, что вновь избранный в правомочном составе представительный орган муниципального образования в течение трех месяцев подряд не проводил правомочного заседания.

В указанных случаях глава субъекта РФ в течение определенного срока после вступления в силу соответствующего решения суда (от 1 до 3 месяцев) вносит в парламент субъекта РФ проект закона о роспуске представительного органа муниципального образования. Полномочия представительного органа местного самоуправления прекращаются со дня вступления в силу закона субъекта РФ о ее роспуске. Данный закон может быть обжалован в судебном порядке.

Ответственность местного представительного органа перед населением реализуется посредством отзыва жителями депутатов местного совета. Отзыв главы депутатов осуществляется в порядке, предусмотренном Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ, законодательством субъекта РФ о местном референдуме, уставом муниципального образования.

Основания для отзыва депутатов устанавливаются уставом муниципального образования. Таковыми могут быть только конкретные противоправные решения или действия (бездействие) главы в случае их подтверждения в судебном порядке. Прописанная в уставе процедура отзыва депутатов должна обязательно предусматривать возможность дачи избранниками народа объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве оснований для отзыва.

Депутат считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном образовании (избирательном округе).

Важной оговоркой законодательства является то, что избиратели могут отозвать только депутата-самовыдвиженца и только в представительном органе местного самоуправления, сформированном исключительно по мажоритарной избирательной системе. Если хотя бы часть депутатов избрана в составе списков кандидатов, выдвинутых избирательными объединениями, отзыв депутата не применяется. Такое законодательное требование делает механизм отзыва депутатов в РФ фиктивным публично-правовым институтом.

Глава муниципального образования в соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ обеспечивает осуществление органами местного самоуправления полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

Также местный глава:

• представляет данное муниципальное образование в отношениях с иными органами местного самоуправления и государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• подписывает и обнародует нормативные правовые акты, принятые представительным органом муниципального образования.

В пределах своих полномочий глава муниципального образования издает распоряжения - нормативные правовые акты.

Также глава муниципального образования вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа местного самоуправления.

Глава муниципального образования по своему статусу является выборным должностным лицом местного самоуправления, соответственно, на пего не распространяются нормы Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ "О муниципальной службе в Российской Федерации". Однако и глава муниципального образования несет ответственность в рамках действующего законодательства. Он должен соблюдать ограничения и запреты и исполнять обязанности, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции". В частности, глава муниципального образования не вправе:

• 1) замещать другие должности в органах государственной власти и органах местного самоуправления;
• 2) заниматься предпринимательской деятельностью лично или через доверенных лиц, участвовать в управлении хозяйствующими субъектами независимо от их организационно-правовых форм;
• 3) осуществлять другую оплачиваемую деятельность, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности. При этом данная деятельность не может финансироваться исключительно за счет средств иностранных государств, международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства (если иное не предусмотрено законодательством РФ или соответствующими договорами);
• 4) быть поверенным или иным представителем по делам третьих лиц в органах государственной власти и органах местного самоуправления, если иное не предусмотрено федеральными законами;
• 5) использовать в неслужебных целях информацию, средства материально-технического, финансового и информационного обеспечения, предназначенные только для служебной деятельности;
• 6) получать гонорары за публикации и выступления в качестве должностного лица муниципального образования;
• 7) получать в связи с выполнением служебных (должностных) обязанностей не предусмотренные законодательством РФ вознаграждения и подарки от физических и юридических лиц. Подарки, полученные в связи с официальными мероприятиями, признаются собственностью муниципального образования и перелаются по акту в соответствующий муниципальный орган. Затем глава муниципального образования может выкупить подарок в порядке, устанавливаемом нормативными правовыми актами РФ;
• 8) принимать вопреки установленному порядку почетные и специальные звания, награды и иные знаки отличия (за исключением научных и спортивных) иностранных государств, международных организаций, политических партий, иных общественных объединений и других организаций;
• 9) выезжать в служебные командировки за пределы Российской Федерации за счет средств физических и юридических лиц, за исключением служебных поездок;
• 10) входить в состав органов управления, попечительских или наблюдательных советов, иных органов иностранных некоммерческих неправительственных организаций и действующих на территории РФ их структурных подразделений (если иное не предусмотрено законодательством РФ или иными официальными договоренностями);
• 11) разглашать или использовать в целях, не связанных с выполнением служебных обязанностей, сведения, отнесенные в соответствии с федеральным законом к информации ограниченного доступа, ставшие ему известными в связи с выполнением служебных обязанностей.

Глава муниципального образования обязан представлять сведения о своих доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, а также сведения о доходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера своих супруги (супруга) и несовершеннолетних детей в порядке, установленном нормативными правовыми актами РФ.

В случае если владение главой муниципального образования ценными бумагами, акциями приводит или может привести к конфликту интересов, глава обязан передать принадлежащие ему ценности в доверительное управление в соответствии с гражданским законодательством РФ.

За нарушение запретов, ограничений и обязательств глава муниципального образования несет юридическую и политическую ответственность перед судом, представительным органом местного самоуправления, главой субъекта РФ и населением.

К формам контроля за главой муниципального образования со стороны представительного органа местного самоуправления относятся:

• 1) предоставление главой муниципального образования ежегодных отчетов о результатах своей деятельности, а в случае если глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, о результатах деятельности местной администрации и иных подведомственных ему органов местного самоуправления;
• 2) отставка главы представительного органа местного самоуправления по инициативе депутатов либо но инициативе главы субъекта РФ. В этом случае группа депутатов численностью не менее одной трети от количества местных парламентариев обращается с соответствующей инициативой к коллегам. Данное обращение вносится с проектом решения совета депутатов об удалении главы муниципального образования в отставку. О выдвижении данной инициативы обязательно уведомляются глава муниципального образования и глава субъекта РФ на следующий день после выдвижения обвинения.

Основаниями для отставки главы представительного органа местного самоуправления служат:

• 1) решение, действие либо бездействие главы муниципального образования, которое привело к возникновению просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих долговых и (или) бюджетных обязательств, превышающей 30% собственных доходов бюджета, и (или) просроченной задолженности муниципального образования по исполнению своих бюджетных обязательств, превышающей 40% бюджетных ассигнований в отчетном финансовом году;
• 2) ситуация, если при осуществлении отдельных переданных государственных полномочий за счет предоставления субвенций местным бюджетам органами местного самоуправления было допущено нецелевое расходование бюджетных средств либо нарушение законодательства, установленные соответствующим судом;
• 3) неисполнение в течение трех и более месяцев обязанностей по решению вопросов местного значения, осуществлению полномочий главы муниципального образования, а также обязанностей по обеспечению осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
• 4) неудовлетворительная оценка деятельности главы местным советом депутатов по результатам его ежегодного отчета, данная два раза подряд;
• 5) несоблюдение ограничений и запретов и неисполнение обязанностей, которые установлены Федеральным законом "О противодействии коррупции", в частности:
  • ситуация, когда главе муниципального образования стало известно о возникновении у подчиненного ему лица личной заинтересованности, которая приводит или может привести к конфликту интересов, и он не принял мер по предотвращению и (или) урегулированию данного конфликта;
  • непринятие мер по предотвращению и (или) урегулированию конфликта интересов, стороной которого глава муниципального образования является;
  • нарушение некоторых запретов, ограничений и обязательств (непредставление сведений о доходах, осуществление предпринимательской деятельности, участие на платной основе в управлении коммерческой организацией, вхождение в органы управления иностранной некоммерческой неправительственной организации).

При рассмотрении депутатами инициативы о снятии главы муниципального образования с должности учитывается мнение главы субъекта РФ. В случае если существо обвинения касается вопросов взаимодействия местного самоуправления и регионального государственного управления (осуществление отдельных государственных полномочий муниципальным образованием, возникновение просроченной бюджетной задолженности либо нецелевое расходование субсидий из регионального бюджета по вине главы муниципального образования), решение совета депутатов об отставке главы муниципального образования может быть принято только с участием главы субъекта РФ. Последний вносит в местный совет депутатов обращение, содержащее инициативу об отставке главы муниципального образования. Об этой инициативе незамедлительно уведомляется глава муниципального образования. Совет депутатов рассматривает инициативное обращение своих коллег или главы субъекта РФ в течение одного месяца со времени внесения соответствующих обращений. Решение об отставке главы муниципального образования принимается квалифицированным большинством голосов депутатов. В случае если глава муниципального образования одновременно возглавляет и совет депутатов, на заседании, посвященном рассмотрению вопроса о снятии главы с должности председательствует другой депутат, избранный коллегами из состава представительного органа местного самоуправления.

Процедура снятия главы муниципального образования с должности обязательно предусматривает право его ознакомления с соответствующим обращением депутатов либо главы субъекта РФ, а также проектами соответствующего решения. Кроме того, главе муниципального образования предоставляется возможность дать депутатам объяснения по поводу обстоятельств, выдвигаемых в качестве основания для удаления в отставку. В случае несогласия главы с решением совета депутатов он может в письменном виде изложить особое мнение по данному вопросу.

Решение представительного органа местного самоуправления об отставке главы муниципального образования официально публикуется (обнародуется) в течение пяти дней с момента его принятия. Также опубликованию подлежит особое мнение главы муниципального образования (если оно выражено в письменном виде).

В том случае если инициатива депутатов либо главы субъекта РФ об отставке главы муниципального образования отклонена местным представительным органом, данный вопрос может быть вынесен на повторное рассмотрение представительным органом местного самоуправления не ранее чем через два месяца со дня отклонения ею отставки главы муниципального образования.

Помимо ответственности перед местным советом депутатов российский законодатель предусмотрел механизм ответственности главы муниципального образования перед главой субъекта РФ. Последний правомочен принять правовой акт об отрешении от должности главы муниципального образования в случае:

• 1) издания главой нормативного правового акта, противоречащего российскому законодательству и уставу муниципального образования, если такие противоречия установлены соответствующим судом, а глава муниципального образования в течение двух месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению судебного решения;
• 2) совершения главой муниципального образования действий (в том числе издания им правового акта, не носящего нормативного характера), влекущих:
  • нарушение прав и свобод человека и гражданина,
  • угрозу единству и территориальной целостности Российской Федерации, ее национальной безопасности и оборонеспособности, единству правового и экономического пространства,
  • нецелевое расходование субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта РФ.

Если глава муниципального образования не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда об установленных нарушениях, глава субъекта РФ должен издать правовой акт об отрешении главы муниципального образования в срок от одного до шести месяцев после вступления в силу последнего решения суда, подтверждающего бездействие главы муниципального образования по устранению своего противоправного деяния.

Глава муниципального образования, в отношении которого главой субъекта РФ был издан правовой акт об отрешении от должности, вправе обжаловать решение в судебном порядке в течение 10 дней со дня его официального опубликования. В свою очередь, суд должен рассмотреть жалобу и принять решение не позднее чем через 10 дней со дня ее подачи.

Ответственность главы муниципального образования перед местным населением реализуется посредством отзыва жителями главы администрации. Процедура и основания отзыва аналогичны механизму отзыва избирателями депутата местного представительного органа.

Помимо случаев наступления политической и юридической ответственности, полномочия главы муниципального образования прекращаются досрочно в случаях:

• 1) смерти;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации, прекращения гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления;
• 8) установленной в судебном порядке стойкой неспособности по состоянию здоровья осуществлять полномочия главы муниципального образования;
• 9) изменения порядка формирования представительного органа муниципального района, преобразования муниципального образования, его упразднения, перемены статуса;
• 10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом.

В случаях досрочного ухода главы муниципального образования со своего поста его полномочия временно исполняет должностное лицо местного самоуправления, определяемое в соответствии с уставом муниципального образования. Это может быть заместитель главы муниципального образования, председатель представительного органа местного самоуправления и т.д.

Выборы нового главы муниципального образования проводятся в соответствии с законодательством об избирательном праве граждан.

На практике статус главы муниципального образования, порядок реализации его функций во многом зависят от той модели организации местного самоуправления, которая реализована в данном муниципальном образовании.

Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ предусматривает четыре модели организации местного самоуправления в зависимости от порядка избрания и статуса главы муниципального образования.

• 1. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует председатель, избираемый из числа депутатов.
• 2. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается па управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.
• 3. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.
• 4. В сельских поселениях глава муниципального образования может независимо от способа его избрания возглавлять и местную администрацию, и представительный орган. В сельских поселениях с численностью менее 100 чел. глава муниципального образования является главой местной администрации и избирается населением, а функции представительного органа осуществляются сходом граждан.

В большинстве российских муниципальных образований реализована первая из рассмотренных модель организации местного самоуправления. Совмещение главой муниципального образования функций главы администрации показало наибольшую практическую эффективность при осуществлении местной власти.

Администрация муниципального образования является третьим обязательным компонентом структуры органов местного самоуправления в России. Местная администрация имеет статус исполнительно-распорядительного органа муниципального образования и реализует две группы полномочий в сфере: 1) решения вопросов местного значения; 2) осуществления отдельных государственных вопросов, переданных муниципальному образованию федеральным и (или) региональным законодательством.

В зависимости от реализованной в данном муниципальном образовании организационной модели управления руководителем местной администрации выступает либо глава муниципального образования (он избирается населением или представительным органом местного самоуправления), либо "наемный менеджер" - лицо, которое назначается на эту должность по контракту, заключаемому по результатам конкурса на срок, определяемый уставом муниципального образования.

Менеджер заключает контракт с главой муниципального образования на срок полномочий, определяемый местным уставом (от двух до пяти лет). Условия контракта утверждаются представительным органом местного самоуправления в части вопросов местного значения, а также "профильным" законом субъекта РФ в части, касающейся выполнения отдельных государственных полномочий муниципальным образованием. Уставом муниципального образования и законом субъекта РФ могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам-контрактникам на должность главы администрации.

Менеджер-контрактник подконтролен и подотчетен представительному органу муниципального образования. Это выражается:

• в представлении представительным органом местного самоуправления ежегодных отчетов о результатах своей деятельности и деятельности местной администрации, в том числе о решении вопросов, поставленных представительным органом муниципального образования;
• обеспечении осуществления местной администрацией полномочий по решению вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъекта РФ.

В своей деятельности глава местной администрации должен соблюдать тс же ограничения и запреты, исполнять те же обязанности, которые предусмотрены Федеральным законом "О противодействии коррупции" для главы муниципального образования.

Полномочия главы администрации, заключившего контракт, досрочно прекращаются в случае:

• 1) смерти;
• 2) отставки по собственному желанию;
• 3) признания судом недееспособным или ограниченно дееспособным;
• 4) признания судом безвестно отсутствующим или объявления умершим;
• 5) вступления в отношении его в законную силу обвинительного приговора суда;
• 6) выезда за пределы Российской Федерации на постоянное место жительства;
• 7) прекращения гражданства Российской Федерации, гражданства иностранного государства - участника международного договора РФ, в соответствии с которым иностранный гражданин имеет право быть избранным в органы местного самоуправления, приобретения им гражданства иностранного государства и т.п.;
• 8) призыва на военную службу или направления на заменяющую ее альтернативную гражданскую службу;
• 9) преобразования или упразднения муниципального образования, утраты его прежнего статуса в связи с его объединением с городским округом;
• 10) увеличения численности избирателей муниципального образования более чем на 25%, произошедшего вследствие изменения границ муниципального образования или объединения поселения с городским округом;
• 11) вступления в должность главы муниципального образования, исполняющего полномочия главы местной администрации;
• 12) расторжения контракта по соглашению сторон либо в судебном порядке:
  • на основании заявления местного совета депутатов или главы муниципального образования - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся решения вопросов местного значения, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции";
  • на основании заявления главы субъекта РФ - в связи с нарушением условий контракта в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов РФ, а также в связи с несоблюдением ограничений, установленных Федеральным законом "О противодействии коррупции";
  • па основании заявления главы местной администрации - в связи с нарушениями условий контракта органами местного самоуправления и (или) органами государственной власти субъекта РФ;
• 13) отрешения от должности по основаниям и в порядке, предусмотренном для главы муниципального образования.

Структура местной администрации утверждается представительным органом местного самоуправления по представлению главы местной администрации. В данную структуру входят отраслевые (функциональные) и территориальные органы.

На уровне муниципальных районов и городских округов структура администрации, как правило, представлена и функциональными, и территориальными подразделениями. В городских и сельских поселениях администрация структурируется обычно только но функциональному признаку в соответствии с основными сферами ее деятельности.

Важным элементом структуры местного самоуправления является контрольно-счетный орган, образуемый в соответствии с федеральными законами от 07.02.2011 № 6-ФЗ "Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований", от 06.10.2003 № 131-ФЗ, а также региональным законодательством.

Контрольно-счетный орган имеет статус постоянно действующего органа внешнего муниципального финансового контроля; он формируется представительным органом муниципального образования и подотчетен ему.

Контрольно-счетный орган может являться юридическим лицом. Он организационно и функционально обособлен от остальных органов местного самоуправления. Его деятельность не может быть приостановлена, в том числе и в связи с досрочным роспуском представительного органа местного самоуправления.

В состав контрольно-счетного органа обязательно входят его председатель и аппарат (инспекторы и иные штатные работники). Также уставом муниципального образования или учредительным актом представительного органа местного самоуправления может быть предусмотрена одна должность заместителя председателя и должности аудиторов контрольно-счетного органа (они входят в перечень муниципальных должностей).

Инспекторы организуют и непосредственно проводят внешний муниципальный финансовый контроль.

Как муниципальные должностные лица председатель контрольно-счетного органа, его заместитель и аудиторы несут ответственность, подчиняются ограничениям и запретам, установленным Федеральным законом "О противодействии коррупции". Вместе с тем они имеют ряд государственных гарантий, подлежат государственной защите в соответствии с законодательством РФ о государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов. Так, подлежат судебной ответственности клевета либо распространение заведомо ложной информации в отношении этих должностных лиц, попытки воспрепятствовать их профессиональной деятельности или оказать на нее влияние.

Контрольно-счетный орган муниципального образования осуществляет: полномочия по проверке законности, результативности (эффективности и экономичности) использования бюджетных средств муниципального образования; проводит финансово-экономическую экспертизу проектов муниципальных нормативных правовых актов, в том числе местных бюджетов и целевых программ; участвует в мероприятиях по предупреждению коррупции в пределах своей компетенции и т.д. Результатами осуществления деятельности контрольно-счетным органом являются:

• акты, которые составляются в результате финансовых проверок инспектируемых органов и организаций;
• отчеты и заключения, формируемые в ходе экспертно-аналитической деятельности;
• представления, которые вносятся в проверяемые органы и организации для их рассмотрения и принятия мер по устранению выявленных нарушений и недостатков, предотвращению нанесения материального ущерба муниципальному образованию или возмещению причиненного вреда, по привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в допущенных нарушениях, а также мер по пресечению, устранению и предупреждению нарушений. Проверяемые органы и организации в течение одного месяца со дня получения представления обязаны уведомить в письменной форме контрольно-счетный орган о принятых по результатам рассмотрения представления решениях и мерах;
• предписания, которые вносятся проверяемым органам и организациям в случае выявления нарушений, требующих безотлагательных мер но их пресечению и предупреждению, а также в случае воспрепятствования проведению аудиторов контрольных мероприятий. Предписание содержит указание на конкретные допущенные нарушения, а также конкретный срок для его устранения и должно быть исполнено в установленный срок объектом контрольной деятельности.

Если в процессе проверки контрольно-счетным органом муниципального образования усматриваются факты нецелевого расходования бюджетных средств, признаки преступления или коррупционного правонарушения, все материалы незамедлительно передаются в правоохранительные органы.

Требования и запросы должностных лиц контрольно-счетного органа являются обязательными для проверяемых органов и организаций. Ревизоры в процессе осуществления своих контрольных полномочий имеют право беспрепятственно входить во все помещения объектов проверки, опечатывать кассы, кассовые и служебные помещения, архивы, изымать документы и материалы (за исключением органов, чья деятельность составляет государственную тайну), требовать письменных объяснений от руководства проверяемых органов и организаций и т.д.

Особое внимание российским законодателем уделено сотрудничеству контрольно-счетных органов по горизонтали, вертикали и диагонали государственного и муниципального управления. Целями такого взаимодействия является обмен передовым опытом профессиональной деятельности, реализация совместных проектов, совершенствование методологии и методики контрольно-ревизионной и экспортно-аналитической деятельности.

Таким образом, сегодня на уровне каждого муниципального образования России действует своя "счетная палата", которая позиционировалась российским законодателем как действенный антикоррупционный механизм. Актуальной и до конца не решенной на уровне каждого субъекта РФ проблемой является конкретизация норм Федерального закона от 07.02.2011 № 6-ФЗ в части детализации полномочий субъектов муниципального контроля, стандартизации их деятельности, обеспечения подлинной независимости и неангажированности от проверяемых ими органов и организаций.

В системе местного самоуправления действует также избирательная комиссия. Она является муниципальным органом, который не входит в структуру местного самоуправления. В задачи избирательной комиссии входит:

• организация подготовки и проведения муниципальных выборов, местного референдума, голосования по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосования по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;
• контроль за соблюдением избирательных нрав граждан;
• рассмотрение жалоб и заявлений, связанных с нарушением избирательных прав, по результатам чего принимаются мотивированные решения, и т.д.

В зависимости от статуса муниципального образования численность избирательной комиссии варьируется от 6 до 12 чел. Формируется комиссия представительным органом местного самоуправления на основе предложений собраний избирателей (при этом не менее половины состава комиссии должно быть назначено по предложениям от политических партий и избирательных блоков).

Органы местного самоуправления, как правило, обладают статусом юридического лица, что закрепляется в уставе муниципального образования. В обязательном порядке наделяются статусом юридического лица администрация и представительный орган муниципального образования. Их права, обязанности и ответственность идентичны статусу казенных учреждений. Они могут выступать субъектами гражданских правоотношений, в том числе истцами и ответчиками в судебных тяжбах.

Важным организационным звеном местного самоуправления является муниципальная служба. Правовое регулирование статуса муниципальных служащих осуществляется в рамках Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ. Несмотря на то что муниципальная служба не входит в систему госслужбы РФ, ее основные принципы, правовой статус служащих, порядок поступления на муниципальную службу, ее прохождения и прекращения соответствуют аспектам института государственной гражданской службы. Таким образом, муниципальная служба является своего рода продолжением, "заземлением" на уровне местного самоуправления государственной гражданской службы. Это необходимо и оправданно, поскольку миссия государственной и муниципальной службы - обеспечить исполнение полномочий должностных лиц, т.е. процесс реализации публичной власти, соответственно, на государственном и муниципальном уровнях.

Понятие «структура органов местного самоуправления» введено в юридическую практику ст.131 Конституции Российской Федерации в следующем контексте «Структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно». Под самостоятельностью населения в вопросе определения структуры органов местного самоуправления подразумевается право населения соответствующей территории решать указанный вопрос как через прямое волеизъявление, так и через представителей «органы местного самоуправления - избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные собственными полномочиями по решению вопросов местного значения».

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления подлежит изложению в уставе муниципального образования. Право населения самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления относится к правам, гарантированным Конституцией Российской Федерации (ч.1 ст.131), имеющей, согласно своим ст.4, 15 верховенство и прямое действие на всей территории Российской Федерации. Поэтому, п.1

С учетом недостатков организационных структур местного самоуправления, сформированных в соответствии с Федеральным Законом 1995 г., и перехода на двухзвенную систему муниципальных образований, в Федеральном законе 2003 г. предусмотрен ряд существенных изменений в порядке формирования, структуре и полномочиях отдельных органов местного самоуправления.

Прежде всего, наличие в муниципальном образовании представительного органа, главы муниципального образования и местной администрации стало обязательным, тогда как по Федеральному закону 1995 г. обязательным было наличие представительного органа. Закрепление правового статуса администрации позволит урегулировать взаимоотношения исполнительных органов как с представительными органами местного самоуправления, так и с исполнительными органами государственной власти субъекта РФ, а также весь бюджетный процесс, предусмотренный Бюджетным Кодексом РФ.

Существенно изменен в Федеральном законе 2003 г. статус главы муниципального образования. В соответствии с уставом муниципального образования его глава:

• 1) избирается на муниципальных выборах либо представительным органом из своего состава;
• 2) в случае избрания на муниципальных выборах входит в состав представительного органа муниципального образования с правом решающего голоса и является его председателем, либо возглавляет местную администрацию;
• 3) в случае избрания представительным органом муниципального образования является председателем представительного органа муниципального образования;
• 4) не может быть одновременно председателем представительного органа и главой местной администрации (за исключением поселений с численностью жителей менее 1000 чел.).

Реализация этих положений позволяет использовать следующие модели построения муниципальной власти.

Первый вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет местную администрацию. Работу представительного органа организует избираемый из числа депутатов председатель.

Второй вариант. Глава муниципального образования избирается населением и возглавляет представительный орган местного самоуправления. Руководство местной администрации возлагается на управляющего, нанимаемого по контракту на конкурсной основе.

Третий вариант. Глава муниципального образования избирается из состава представительного органа местного самоуправления, а местную администрацию возглавляет управляющий, нанимаемый по контракту на конкурсной основе.

В условиях двухуровневой системы муниципальных образований в Федеральном законе 2003 г. введены варианты формирования представительного органа муниципального района. Этот орган может:

Состоять из глав поселений, входящих в состав муниципального района, и из депутатов представительного органа соответствующих поселений, избираемых ими из своего состава в соответствии с равной (независимо от численности населения поселений) нормой представительства;

Избираться на муниципальных выборах, причем число депутатов, избираемых от одного поселения, не может превышать 2 / 5 от установленной численности представительного органа муниципального района.

Представительный орган муниципального образования

Понятие «представительный орган местного самоуправления» является частным случаем понятия «орган местного самоуправления». Но роль этого властного органа в муниципальном образовании исключительна, что нашло отражение в Европейской Хартии местного самоуправления и в федеральном законодательстве. Дело в том, что местное самоуправление - не только форма управления на местном уровне, но и институт гражданского общества, позволяющий не просто управлять местным хозяйством, а осуществлять это управление в интересах населения территории.

Количественный состав представительного органа определяется уставом муниципального образования и зависит, как правило, от числа его жителей. В разных странах подходы к определению численности депутатов представительного органа весьма различны. Так, в большинстве штатов США преобладают муниципальные советы, наибольшие по составу (в среднем 6-12 чел.). В Японии, напротив, состав местных советов довольно многочислен - 40-120 членов в ассамблеях префектур и 12-100 членов в муниципальных ассамблеях. Во Франции численность советников в муниципальных советах может составлять от девяти (в коммунах с населением менее 100 чел.) до 69 (в коммунах с населением более 300 тыс.чел.). В России Федеральным законом 2003 г. установлен нижний предел численности депутатов представительного органа, исходя из численности населения муниципального образования:

• 7- при числе жителей менее 1000;
• 10- при числе жителей от 1 до 10 тыс.;
• 15- при числе жителей от 10-30 тыс.;
• 20- при численности жителей от 30-100 тыс.;
• 25- при численности жителей от 100 до 500 тыс.;
• 35- при численности жителей свыше 500 тыс.;

Численность депутатов в муниципальном районе не может быть менее 15.

Верхние пределы численности депутатов закон не ограничивает.

Депутаты представительного органа избираются населением на муниципальных выборах. Для муниципального района закон допускает две схемы, упомянутые выше.

Статус представительного органа определяется его компетенцией, которая имеет две основные составляющие: полномочия (права и обязанности) и предметы ведения. Наделение представительного органа исключительной компетенцией, которая не может передаваться другим органам, связана с его особой ролью.

В исключительной компетенции представительного органа местного самоуправления находятся:

• - принятие устава муниципального образования, внесение в него изменений и дополнений;
• - утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;
• - установление, изменение и отмена местных налогов и сборов в соответствии с законодательством РФ о налогах и сборах;
• - принятие планов и программ развития муниципального образования, утверждение отчетов об их исполнении;
• - определение порядка управления и распоряжения имуществом, находящимся в муниципальной собственности;
• - определение порядка принятия решений о создании, реорганизации и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений, а также об установлении тарифов на услуги муниципальных предприятий и учреждений;
• - определение порядка участия муниципального образования в организациях межмуниципального сотрудничества;
• - определение порядка материально-технического и организационного обеспечения деятельности органов местного самоуправления;

Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. На постоянной основе могут работать не более 10% депутатов, а в малых муниципальных образованиях - один депутат.

Организацию деятельности представительного органа в соответствии с уставом муниципального образования осуществляет его глава или избираемый из числа депутатов председатель.

Разнообразие вопросов, решаемых представительным органом, вызвало необходимость создания в его составе структурных единиц - комитетов и комиссий по определенным направлениям деятельности. Структурные подразделения готовят проекты решений представительного органа, им может также передаваться право самостоятельного решения определенного круга вопросов. В некоторых крупных городах в составе представительного органа сформировались также депутатские группы (фракции) по территориальному или партийному признаку. Расходы на обеспечение деятельности представительного органа предусматриваются в местном бюджете отдельной строкой.

Глава муниципального образования

Глава муниципального образования является высшим должностным лицом, возглавляющим деятельность по осуществлению местного самоуправления на территории муниципального образования. Порядок избрания главы муниципального образования изложен выше. В пределах своих полномочий глава муниципального образования:

• - представляет муниципальные образования в отношениях с органами местного самоуправления других муниципальных образований, органами государственной власти, гражданами и организациями, без доверенности действует от имени муниципального образования;
• - подписывает и обнародует в порядке, установленном уставом муниципального образования, правовые акты, принятые представительным органом;
• - издает в пределах своей компетенции правовые акты;
• - вправе требовать созыва внеочередного заседания представительного органа.

Глава муниципального образования подконтролен и подотчетен населению и представительному органу муниципального образования.

Глава муниципального образования, являющийся одновременно главой местной администрации, имеет право отклонить нормативный правовой акт, принятый представительным органом муниципального образования, с мотивированным обоснованием отклонения либо с предложением о внесении в него изменений и дополнений (отлагательное вето). Это решение может быть преодолено представительным органом, если при повторном рассмотрении за принятие указанного акта проголосовало не менее 2 / 3 от установленного числа депутатов (квалифицированное большинство). В этом случае глава муниципального образования обязан подписать правовой акт и обнародовать его.

Местная администрация муниципального образования

Федеральный закон «Об общих принципах …» 1995 г. уже не использовал понятия «местная администрация», заменив понятие главы местной администрации на понятие главы муниципального образования, поскольку законодатель исходил из того, что местное самоуправление осуществляется населением, избранными им представительными органами и выборными должностными лицами местного самоуправления. Это не означало, что местная администрация исчезла: ее отделы, управления и иные структурные подразделения остались в виде аппарата, которым руководил глава муниципального образования.

Вместе с тем практика формирования и развития местного самоуправления во второй половине 90-х гг. показала, что надо разделить власть, сосредоточенную в руках главы муниципального образования, поэтому Федеральным Законом «Об общих принципах …» 2003 г. обновлена структура органов местного самоуправления по горизонтали. К этой структуре применены правила, имманентные системе органов государственной власти: в законе вновь появилось понятие исполнительно - распорядительного органа местного самоуправления - местной администрации. Анализируя нормы Федерального закона «Об общих принципах …» 2003 г., отметим основные признаки местной администрации именно как исполнительно - распорядительного органа.

• 1. Не входят в систему органов государственной власти (ч.4 ст.34);
• 2. Eе деятельность носит подзаконный характер, она осуществляет свои функции на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, Указов Президента Российской Федерации, конституций(уставов) субъектов Российской Федерации, законов субъектов Российской Федерации, уставов муниципальных образований, решений, принятых на местных референдумах и сходах граждан, и иных муниципальных правовых актов (ст.4);
• 3. Является обязательным органом в структуре органов местного самоуправления (ч.25 ст.34)
• 4. Действует на территории конкретного муниципального образования (ст.10)
• 5. Является юридическим лицом, его исполнительно - распорядительную деятельность на территории муниципального образования, организует исполнение решений представительного органа местного самоуправления (ч. 7 ст.37) и т.д.

Согласно законодательству местной администрацией руководит глава местной администрации на принципах единоначалия. Главой местной администрации является либо глава муниципального образования, либо лицо, назначаемое на должность главы местной администрации по контракту, заключаемому по результатам конкурса на замещении указанной должности на срок полномочий, определяемый уставом муниципального образования.

Условия контракта для главы местной администрации поселения утверждаются представительным органом поселения, а для главы местной администрации муниципального района (городского округа) представительным органом муниципального района (городского округа) в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий по решению вопросов местного значения, и законом субъекта Российской Федерации - в части, касающейся осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. В случае если лицо назначается на должность главы местной администрации по контракту уставом поселения, а в отношении должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) и законом субъекта Российской Федерации могут быть установлены дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Принцип единоначалия в деятельности местной администрации, конечно, допускает использование и коллегиальных начал, в частности, при подготовке проектов актов этих органов, выработке решений по наиболее важным вопросам управления местной жизнью. Так, практика местного самоуправления показывает, что единоначальная деятельность главы местной администрации может сочетаться с работой коллегии, которая образуется при главе местной администрации в составе руководителей структурных подразделений местной администрации или ином составе и выполняет совещательные функции.

Местная администрация подотчетна соответствующему представительному органу, а также органам государственной власти в пределах переданных местной администрации государственных полномочий. В местной администрации могут создаваться органы местной администрации: комитеты, департаменты и др, положение о деятельности которых утверждается выборным должностным лицом местного самоуправления (главой муниципального образования, главой местной администрации) в соответствии с уставом муниципального образования. Для организационного, правового и материально - технического обеспечения деятельности местной администрации образуется аппарат местной администрации (ст.36,37 Федерального закона «об общих принципах …» 2003 г.).

Избранный или назначенный глава местной администрации разрабатывает схему управления соответствующего муниципального образования, которая включает организационную структуру администрации и органы управления отраслевой и межотраслевой компетенции, и представляет ее на утверждение представительному органы муниципального образования.

После утверждения этих документов глава местной администрации назначает на должность своих заместителей и управляющего делами. Одновременно с этим глава администрации принимает постановление о создании органов отраслевой и межотраслевой компетенции и структурных подразделений администрации. Состав комитетов, которые являются органами коллегиального управления, утверждается главой администрации по предложению председателей этих комитетов. Руководители структурных подразделений администрации и органов отраслевой и межотраслевой компетенции в административном отношении подчинены главе администрации, а в оперативном - соответствующему заместителю главы и управляющему делами администрации.

Организационная структура - важнейший фактор деятельности органа местного самоуправления, форма, в которой реализуется процесс муниципального управления.

Под организационной структурой понимается состав и соподчиненность взаимосвязанных организационных единиц (отдельных должностей), звеньев (управленческих подразделений) и ступеней (уровней), наделенных определенными правами и ответственностью для выполнения соответствующих целевых функций управления.

Звено управления представляет собой обособленную ячейку со строго ориентированными функциями управления, а степень (уровень) управления - совокупность звеньев управления, расположенных на определенном иерархическом уровне.

Муниципальное управление существенно различаются по размерам территории, численности и составу населения, положению в системе территориального разделения труда, экономическому потенциалу, составу муниципального хозяйства, уровню развития инженерной и социальной инфраструктуры. Тип муниципального образования предопределяет состав предметов ведения местного самоуправления, что, со своей стороны, обусловливает объем задач и функций всех органов муниципального управления, включая администрацию.

Цели, задачи и функции муниципального управления непосредственно влияют на структуру местной администрации и служат основой для выделения в ее структуре самостоятельных подразделений, отвечающих за достижение конкретных целей и решение отдельных конкретных задач. Чем сложнее в том или ином муниципальном образовании хозяйственных комплекс, тем более важна взаимосвязь всех его составляющих, комплексное решение вопросов социально-экономического развития и охраны окружающей среды. Соответственно, для реализации этих целей в составе администрации организационно выделяются или усиливаются соответствующие структурные подразделения. Муниципальные образования, различающиеся составом решаемых задач и функций управления, необходимым объемом управленческой работы, отличаются численностью и внутренним построением исполнительных органов. Штат администрации крупного городского округа может насчитывать сотни работников и десятки структурных подразделений, тогда как штат администрации небольшого сельского поселения - лишь 5-7 сотрудников.

Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации, представлен на рис. 1.

Рисунок 1- Состав основных факторов, влияющих на организационную структуру местной администрации

Наряду с перечисленными внешними факторами следует выделить внутренние факторы, воздействующие на структуру администрации: кадровый состав, техника, технология управления, организация труда. С одной стороны, они влияют на организационную структуру управления, с другой стороны - сами определяются ею. Так, кадры управления воздействуют на структуру управления с точки зрения перераспределения функций между подразделениями и отдельными работниками. Но в основном именно структура управления определяет состав должностей и требования к личностным качествам работников.

Внедрение информационных технологий влияет на структуру администрации в плане как сокращения числа работников отдельных подразделений, так и появления новых подразделений (информационного обслуживания). При формировании организационной структуры администрации необходимо учитывать и внешние, и внутренние факторы.

Важнейшим фактором, влияющим на формирование организационной структуры, является норма управляемости (диапазон управления).

Нормой управляемости называется максимально допустимое число работников, деятельностью которых может эффективно управлять один руководитель при определенных организационно-технических условиях.

От нормы управляемости зависит как численность сотрудников в отдельном подразделении, так и количество подразделений администрации. В свою очередь, норма управляемости зависит от ряда факторов (рис.2)

Рисунок 2 - Факторы, влияющие на норму управляемости

Формирование структуры местной администрации представляет собой организационное закрепление тех или иных функций муниципального управления за отдельными управленческими подразделениями и должностными лицами.

Решение этой сложной задачи обеспечивается на основе сочетания научных методов с субъективной деятельностью специалистов. Поэтому при проектировании организационных структур важно соблюдать ряд важных правил (принципов) их построения, представленных на рис. 2. Рассмотрим эти принципы.

Организационная структура должна способствовать достижению целей управления муниципальным образованием.

Эта обеспечивается с помощью установлению прав и необходимой полноты ответственности каждого управленческого звена звеньев одного уровня управления по отношению к задачам вышестоящего уровня; рационального разделения и кооперации труда между звеньями и уровнями управления и их взаимодействия.

2. Перспективность

Органы местного самоуправления должны, решая вопросы оперативного характера, одновременно проводить работу по определению стратегии, социально-экономического развития муниципального образования.

С этой целью в организационной структуре необходимо предусмотреть блок стратегического управления, отделив его от блока оперативного и текущего управления. На практике это достигается разделением полномочий между представительным и исполнительным органами, а также созданием в организационной структуре администрации специальных подразделений, занимающихся стратегией развития муниципального образования.

3. Способность к развитию (адаптивность)

Необходимость развития оргструктуры объясняется тенденцией постоянного изменения внешних условий, появляющимися диспропорциями в системе муниципального управления. В этих условиях организационная структура должна быть достаточно эластичной, способной адаптироваться к восприятию корректирующих действий.

На практике это достигается путем периодического внесения изменений в организационные структуры органов местного самоуправления, а также путем создания временных целевых подразделений (штабов, комиссий, комитетов).

4. Комплектность

При построении организационной структуры местной администрации необходимо учитывать, что должны быть структурно обеспечены все этапы осуществления управленческой деятельности:

• - аналитический этап (анализ проблем, определение возможных путей решения);
• - постановка задачи (выявление приоритетов деятельности);
• - принятие управленческого решения (выбор технологии и алгоритма решения задачи, определение конечного и промежуточного результатов);
• - исполнение решения (конкретная деятельность по реализации управленческого решения);
• - оценка результатов (анализ результатов деятельности, подготовка к очередному аналитическому этапу и новому циклу).

Принцип комплексности требует при анализе структуры исходить прежде всего из целостности той или иной функции.

Особенно это важно, когда исполнение функции «разведено» по разным структурам или для исполнения данной функции необходимо задействовать несколько структурных подразделений администрации, носили максимально завершенный характер, что особенно важно для отраслевых структурных подразделений.

Рисунок 3 - Принципы построения организационных структур местных администраций

5. Индивидуализация

Формирование организационной структуры должно основываться на учете индивидуальных особенностей конкретного муниципального образования. В связи с этим всякого рода типовые организационные структуры могут использоваться лишь как рекомендательные и ориентировочные. Как показывает практика, отказ от унифицированных моделей, опора на анализ и учет местных особенностей дают положительные результаты.

6. Экономичность

Организационная структура должна обеспечивать эффективное и рациональное осуществление процесса муниципального управления, возможность получать необходимые результаты самым экономичным путем. Экономичность может достигаться с помощью различных мероприятий, в т.ч. за сет ведения должностей (системного администратора, специалиста по информационным технологиям и т.п.), в функции которых входит анализ действующей организационной структуры, функционального и иерархического разделения полномочий, оплаты труда муниципальных служащих, механизации и автоматизации процессов управления с целью их совершенствования.

Принципы построения организационных структур могут уточняться, а форма и методы реализации этих принципов могут изменяться в связи с меняющимися внешними условиями, целями и задачами.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления является его организационная структура, которая должна соответствовать задачам и функциям местного самоуправления, служить оптимальному сочетанию местных, региональных и общегосударственных интересов.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность муниципально-правовых норм, закрепляющих структуру органов местного самоуправления, порядок, формы и принципы их деятельности, а также регулирующих организацию муниципальной службы.

Организационные основы местного самоуправления не остаются неизменными. Их развитие обусловлено эволюцией местного самоуправления, изменением муниципального законодательства, поиском наиболее оптимальных организационных моделей местного самоуправления, форм и методов работы муниципальных органов.

Понятие “организационные основы местного самоуправления” включает три элемента:

1. Структура органов местного самоуправления:

Представительный орган МО

Местная администрация

Глава МО;

Контрольный орган муниципального образования

2. Общие организационные принципы:

Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти;

Органы местного самоуправления избираются непосредственно населением и (или) образуются представительным органом муниципального образования; участие органов гос.власти и их должностных лиц в формировании органов местного самоуправления допускается только в случаях и порядке, установленных ФЗ;

Структура органов МСУ определяется МО самостоятельно с учетом требований ФЗ;

Структура местной администрации утверждается представительным органом МО по представлению главы местной администрации.

Органы МСУ наделяются собственными полномочиями по решению вопросов местного значения и могут наделяться отдельными государственными полномочиями в порядке, установленном ФЗ;

Порядок формирования, срок полномочий, подотчетность и подконтрольность органов МСУ определяется уставом МО.

Подчинение органа или д.л. МСУ одного МО органу или д.л. МСУ другого МО не допускается.

3. Организация муниципальной службы.

Под муниципальной службой подразумевается профессиональная деятельность, которая осуществляется на постоянной основе на муниципальной должности, не являющейся выборной. Конкретные вопросы муниципальной службы регулируются ФЗ “О муниципальной службе в РФ”, законодательством субъектов, а также на муниципальных служащих распространяется законодательство о труде.

Организационные основы муницпального образования закрепляются в уставе :

Наименование органов и должностных лиц местного самоуправления;

Порядок формирования органов местного самоуправления, их компетенция, срок полномочий и подотчетность;

Вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления.

Более подробно организационные основы местного самоуправления (структура, полномочия) вам будут рассмотрены в следующих темах курса муниципального права.

Впервые термин «основы местного самоуправления» был введен Законом «О Счетной палате Российской Федерации» в связи с необходимостью организации деятельности населения по осуществлению местного самоуправления.

Под основами местного самоуправления следует понимать сложившиеся в обществе экономические, социальные, финансовые, правовые и другие возможности и условия, совокупность которых образует тот базис, на котором строится вся система местного самоуправления, осуществляется муниципальная власть.

Важнейшим условием эффективности местного самоуправления являются его организационные основы, с помощью которых на муниципальном уровне происходит формирование и организация практической работы различных органов местного самоуправления, координация их деятельности, а также их взаимодействие с органами государственной власти.

Организационные основы, являясь институтом муниципального права, представляют собой совокупность муниципально-правовых норм-принципов, принятие которых в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении РФ и субъектов РФ.

Организационные основы должны соответствовать возложенным на органы муниципального образования целям и задачам, выраженным в основном в их компетенции. При этом основы должны соответствовать уровню развития и в стране в целом, и в отдельно взятом муниципальном образовании.

Организационные основы местного самоуправления представляют собой совокупность норм, закрепленных в Конституции РФ, федеральном законодательстве и законодательстве субъектов РФ, устанавливающих:

1) систему органов местного самоуправления (общие принципы ее формирования);

2) общие принципы формирования структуры органов местного самоуправления;

3) основы организации муниципальной службы;

4) особенности организации самоуправления в разных видах муниципальных образований и на территориях со специальным административно-правовым режимом.

В отличие от экономических основ организационные основы Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отдельную главу не выносит, поскольку нормы, составляющие в совокупности организационные основы местного самоуправления, находятся во всех главах Закона.

2. Система и структура органов местного самоуправления

В любом государстве способность органов местного управления эффективно выполнять свою задачу во многом зависит от того, как они организованы. Известно, что организация чего-либо имеет структурную и функциональную стороны. Применительно к механизму местного самоуправления это означает прежде всего создание соответствующей системы органов местного самоуправления, разработку структуры этих органов, установление компетенции каждого из них, подбор и расстановку кадров.

В соответствии с Конституцией РФ носителем и единственным источником власти в РФ является народ, осуществляющий свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3). При этом ч. 2 ст. 130 Конституции РФ конкретизирует ч. 2 ст. 3 и предусматривает осуществление гражданами местного самоуправления «через выборные и другие органы местного самоуправления».

Термин «структура» используется во многих отраслях познаний, но законодательного закрепления данное понятие не имеет. Существуют различные точки зрения относительно данного понятия, но однозначного вывода из теоретических исследований ученых сделать нельзя.

Считается, что понятие «структура органов местного самоуправления» неоднозначно. Возможно его узкое и широкое толкование. Согласно узкому толкованию структура органов местного самоуправления – это система имеющих самостоятельный статус органов, которые на данной территории осуществляют функции и полномочия местного самоуправления. В широком смысле слова понятие структура органов местного самоуправления включает также внутренние подразделения представительного органа (например, наличие постоянных комиссий) и исполнительного органа (например, отделы, управления, службы в местной администрации). Предметом вопроса о структуре органов местного самоуправления является прежде всего система органов, имеющих самостоятельный статус, и соотношение их полномочий и ответственности. Согласно такой научной позиции и исходя из Конституции РФ нет оснований ограничиваться узким толкованием понятия структура органов местного самоуправления. Поэтому структура органов местного самоуправления и в узком, и в широком смысле является предметом местного ведения.

Примерно такого же мнения о данных понятиях придерживаются и некоторые другие ученые. Поэтому из рассуждений можно сделать однозначный вывод: понятия «система» и «структура» органов местного самоуправления аналогичны, причем понятие «система» более узкое и входит в понятие «структура», имеющее узкий и широкий смысл.

Согласно Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно в уставах муниципальных образований. Обсуждению не подлежит лишь судьба обязательных органов местного самоуправления: представительных, исполнительных органов и главы муниципального образования. Перспектива создания всех иных муниципальных органов определяется в конкретной самоуправляющейся единице.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» впервые подробным образом фиксирует процедуру определения структуры местных органов при образовании на межселенных территориях нового муниципального образования или в случаях его преобразования. Структура определяется населением на местном референдуме, сходе граждан (на территориях с численностью жителей менее 100 человек) либо представительным органом местного самоуправления. Тот или иной вариант решения такого вопроса отражается в муниципальном уставе.

При отсутствии инициативы граждан структура органов местного самоуправления определяется представительным органом, после его избрания.

Уставом, решением, принятым на референдуме определяются:

1) структура и наименование муниципальных органов;

2) порядок формирования представительного органа муниципального района;

3) полномочия главы муниципального образования.

Изменение структуры органов местного самоуправления осуществляется не иначе как путем внесения изменений в устав муниципального образования. Решение местного представительного органа об изменении структуры муниципальных органов вступает в силу не ранее истечения сроков его полномочий.

Закон «О Счетной палате Российской Федерации» поощрял многовариантность моделей организации местной власти. Так, одна из моделей организации местной власти предполагала избранного населением главу муниципального образования, который одновременно руководил представительным и исполнительным органами. Вторая модель предусматривала, что глава избирался из состава представительного органа. Третья модель, имевшая распространение в ограниченном числе муниципальных образований, включала избранного населением главу, представительный орган и руководителя местной администрации, который назначался представительным органом по представлению главы муниципального образования.

Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления», сохранив множественность вариантов организации муниципальной власти, внес в уже известные модели коррективы.

Избранный населением глава муниципального образования, возглавляющий деятельность местной администрации, – модель, которая, думается, сохранит за собой первенство. Представительный орган в этой схеме функционирует под руководством председателя, избранного из числа депутатов.

Другой вариант предполагает, что избранный населением глава муниципального образования входит в состав представительного органа и является его председателем. Местной администрацией руководит глава, назначенный на должность по контракту, заключенному по результатам конкурса на замещение должности главы местной администрации. Очевидно, что в рамках такой схемы в руках руководителя муниципального образования сосредоточивается представительская власть, политические функции. Хозяйственная деятельность при этом является прерогативой главы местной администрации.

Третья модель подразумевает избранного представительным органом из своего состава главу муниципального образования. Он же руководит деятельностью местной думы. Администрацией руководит глава, назначаемый на должность по контракту.

Принципиально новым является запрет на одновременное совмещение главой муниципального образования должностей главы местной администрации и председателя представительного органа.

3. Особенности организации местного самоуправления в городах – субъектах РФ Москве и Санкт-Петербурге, ЗАТО и наукоградах

Наличие особенностей местного самоуправления в городах – субъектах РФ Москве и Санкт-Петербурге, а также в закрытых административно-территориальных образованиях (в дальнейшем – ЗАТО) и наукоградах обусловлено различными причинами, но, безусловно, носящими важный характер. Для городов-субъектов это двойственность статуса административно-территориальных единиц. С одной стороны, Конституция РФ содержит нормы, устанавливающие положение о том, что государственную власть в субъектах РФ (к которым Конституцией РФ отнесены эти города федерального значения) осуществляют образуемые ими органы государственной власти (п. 2 ст. 11 Конституции РФ). С другой стороны, в Конституции РФ существуют нормы, согласно которым в городских поселениях (в том числе Москве и Санкт-Петербурге) осуществляется местное самоуправление (п. 1 ст. 131). Для ЗАТО правовой статус и административно-правовой режим устанавливается наряду с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» Законом РФ от 14 июля 1992 г.

№ 3297-I «О закрытом административно-территориальном образовании», который обладает приоритетом по отношению к нормам закона о местном самоуправлении (Закона о ЗАТО). Так же, как и ЗАТО, наукограды в соответствии с Законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наделяются статусом городских округов и имеют ряд существенных особенностей, характеризующих их организационную и другие основы. Правовой статус, особенности осуществления местного самоуправления в наукоградах устанавливаются соответствующим Федеральным законом от 7 апреля 1999 г. № 70-ФЗ «О статусе наукограда Российской Федерации»(об этом говорит ст. 81 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»).

Первоначально Закон «О Счетной палате Российской Федерации» не учитывал специфики городов-субъектов, закрепляя общие для всех видов муниципальных образований принципы организации самоуправления. Позднее необходимость решения проблем, связанных со спецификой городов федерального значения, заставила законодателей внести изменения в Закон. Этими изменениями была установлена дуалистическая (смешанная) модель, согласно которой представительные и исполнительные органы городской власти являлись одновременно органами государственной власти субъекта РФ и органами городского (местного) самоуправления и обладали всеми законодательно установленными полномочиями этих органов.

Такой подход к решению проблемы заимствован из западноевропейского опыта организации власти в так называемых городах-государствах (Берлине, Вене, Мюнхене, Париже и т. д.).

В настоящее время проблемы организации местного самоуправления в городах федерального значения урегулированы ст. 79 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» следующим образом:

1) местное самоуправление в городах федерального значения осуществляется на внутригородских территориях, установление и изменение границ которых осуществляется законами этих городов федерального значения с учетом мнения населения соответствующих внутригородских территорий;

2) перечень вопросов местного значения, источники доходов местных бюджетов внутригородских муниципальных образований определяются законами городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга исходя из необходимости сохранения единства городского хозяйства. При этом установленные федеральными законами источники доходов местных бюджетов, не отнесенные законами городов федерального значения к источникам доходов бюджетов внутригородских муниципальных образований, зачисляются в государственные бюджеты городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга;

3) состав муниципального имущества внутригородских муниципальных образований определяется законами городов федерального значения в соответствии со списком имущества, закрепленным в Законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (ч. 1–3 ст. 50), и исходя из перечня вопросов местного значения, установленного для этих внутригородских муниципальных образований законами соответствующих городов федерального значения.

Таким образом, местное самоуправление осуществляется на внутригородских территориях, следовательно, вопросы общегородского значения являются вопросами государственного, а не местного значения. И только городские органы вправе решать передавать или не передавать те или иные вопросы в ведение внутригородских муниципалитетов.

Закрытым административно-территориальным образованием является территориальное образование, в пределах которого расположены промышленные предприятия по разработке, хранению и утилизации оружия массового поражения, переработке радиоактивных и других материалов, военные и иные объекты, для которых устанавливается особый режим безопасного функционирования и охраны государственной тайны, включая специальные условия проживания граждан.

К основным особенностям организации самоуправления ЗАТО относятся следующие положения:

1) ЗАТО в обязательном порядке наделяется статусом городского округа;

2) решение о создании (упразднении) ЗАТО принимается Президентом РФ на основании предложения Правительства РФ по согласованию с субъектом РФ;

3) при принятии решения об упразднении ЗАТО с учетом предложений соответствующих органов государственной власти и органов местного самоуправления определяются этапность и сроки снятия особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, а также изменения административно-территориального деления, виды и размеры материальной и иной поддержки государством населения на период реорганизации ЗАТО (п. 2 ст. 2 Закона о ЗАТО);

4) ЗАТО находится в ведении федеральных органов государственной власти по вопросам:

а) установления административной подчиненности, границ указанного образования и земель, отводимых предприятиям и объектам;

б) определения полномочий органов государственной власти субъектов РФ в отношении указанного образования;

в) обеспечения особого режима безопасного функционирования предприятий и объектов, включающего специальные условия проживания граждан, охраны общественного порядка и обеспечения противопожарной безопасности. Все решения по вышеуказанным вопросам принимаются Правительством РФ (ст. 1 Закона о ЗАТО);

5) устанавливаются ограничения на право ведения хозяйственной и предпринимательской деятельности, владения, пользования и распоряжения землей, природными ресурсами, недвижимым имуществом, вытекающие из ограничений на въезд и постоянное проживание (п. 3 ст. 1 Закона о ЗАТО);

6) в бюджет ЗАТО зачисляются все налоги и сборы, полученные с этой территории. Правительство РФ принимает решение о покрытии дефицита бюджета ЗАТО. Статьи федерального бюджета, предусматривающие выделение указанных средств, являются защищенными статьями. Порядок осуществляемого по категории специальных расходов централизованного материально-технического обеспечения программ социально-экономического развития закрытого административно-территориального образования, а также централизованного снабжения населения продовольственными и промышленными товарами устанавливается также Правительством РФ;

7) земли ЗАТО находятся в ведении муниципального образования, за исключением земель федеральной собственности;

8) участие в приватизации муниципального имущества принимают только те, кто постоянно там проживает и зарегистрирован;

9) компетенция органов местного самоуправления ЗАТО расширена в сравнении с обычными муниципальными образованиями по некоторым вопросам. К ним относятся:

а) вопрос обеспечения безопасности граждан;

б) вопрос безопасности в условиях возникновения чрезвычайных ситуаций;

в) проблемы соблюдения особого режима территории;

г) вопросы участия в режимном процессе (пропуск) и т. п.;

10) проживание или работа граждан в условиях особого режима ЗАТО подлежат общей социальной компенсации. Общая социальная компенсация включает повышенный уровень бюджетной обеспеченности населения, меры социальной защиты, льготы в оплате труда, государственное страхование и гарантии. Меры общей социальной компенсации устанавливаются федеральными законами, а также решениями Правительства РФ.

Наукоград – городской округ с градообразующим научно-производственным комплексом, который представляет собой совокупность организаций, осуществляющих научную, научно-техническую, инновационную деятельность, экспериментальные разработки, испытания, подготовку кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники.

Инфраструктура наукограда – совокупность организаций, обеспечивающих жизнедеятельность населения наукограда.

Следует подчеркнуть, что наукоградом не может быть признана территория, не имеющая статуса муниципального образования.

Таким образом, населенные пункты, в которых может иметься требуемый научно-производственный комплекс, но которые не являются муниципальными образованиями, не могут претендовать на присвоение статуса наукограда.

В состав научно-производственного комплекса могут быть включены:

1) научные организации и высшие учебные заведения при условии прохождения ими в установленном порядке государственной аккредитации;

2) промышленные предприятия при условии, что объем производства наукоемкой продукции (в стоимостном выражении) в течение 3 лет, предшествующих году подачи документов о присвоении муниципальному образованию статуса наукограда, составляет не менее 50 % общего объема производства;

3) объекты инновационной инфраструктуры, малые предприятия независимо от организационно-правовой формы, работающие в научно-технической и инновационной сфере, при условии выполнения по договорам с научными организациями, расположенными на территории данного муниципального образования, работ, составляющих (в стоимостном выражении) не менее 50 % объема их основной деятельности.

Указанные организации должны быть в установленном порядке зарегистрированы на территории данного муниципального образования.

Основные особенности правового регулирования статуса наукограда определены спецификой субъектов, участвующих в отношениях, возникающих при организации деятельности наукоградов. В этих общественных отношениях участвуют и органы государственной власти РФ, и органы государственной власти субъектов РФ, и органы местного самоуправления, и организации, входящие в состав научно-производственного комплекса.

К особенностям статуса наукоградов и организации местного самоуправления можно отнести:

1) решение о присвоении (лишении) городскому округу статуса наукограда принимается Президентом РФ по представлению Правительства РФ. Указанный статус может быть присвоен на срок до 25 лет. Статус наукограда может быть сохранен после истечения указанного срока, либо при необходимости городской округ может быть досрочно лишен данного статуса в соответствии с законодательством;

2) решение о присвоении статуса наукограда сопровождается утверждением Президентом РФ основных направлений деятельности и программы развития наукограда, представленных Правительством РФ;

3) финансирование научной, научно-технической, инновационной деятельности, экспериментальных разработок, испытаний, подготовки кадров в соответствии с государственными приоритетами развития науки и техники осуществляется за счет средств федерального бюджета, бюджетов соответствующий субъектов РФ, иных источников финансирования в соответствии с законодательством РФ.

4. Устав муниципального образования

Устав муниципального образования является основным нормативно-учредительным актом муниципального образования, устанавливающим статус муниципального образования. Он занимает приоритетное место в системе муниципально-правовых актов, принимаемых на муниципальном уровне правового регулирования.

Устав представляет собой своеобразную мини-конституцию, действующую в пределах границ отдельного муниципального образования. Такое положение устава в системе других муниципально-правовых актов определяется рядом объективных факторов.

Устав имеет комплексный характер, поскольку, закрепляя статус муниципального образования, он дает подробную характеристику всем элементам статуса.

В уставе закрепляются:

1) наименование муниципального образования;

2) перечень вопросов местного значения (в соответствии с видом муниципального образования);

3) формы, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения;

4) структура и порядок формирования органов местного самоуправления;

5) наименования и полномочия выборных и иных органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления (следует учитывать, что в соответствии со ст. 34 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» наименование представительного органа, главы муниципального образования, местной администрации устанавливаются законом субъекта РФ в соответствии с историческими и иными местными традициями);

7) срок полномочий представительного органа, депутатов, выборных должностных лиц местного самоуправления, основания и порядок прекращения их полномочий;

8) виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, основания наступления этой ответственности и порядок решения соответствующих вопросов (основанием отзыва депутата и выборного должностного лица в соответствии со ст. 24 Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» могут служить только его конкретные действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке);

9) порядок формирования, утверждения и исполнения местного бюджета;

10) порядок внесения изменений и дополнений в устав муниципального образования.

Устав должен содержать нормы нескольких типов:

1) нормы-дефиниции (в том числе нормы, устанавливающие символику муниципального образования);

2) нормы тематического содержания (о муниципальной службе, о формах прямого волеизъявления), на основе которых для более детального регулирования общественных отношений впоследствии создаются положения тематического содержания (предметные положения);

3) нормы статусного содержания, закрепляющие все элементы статуса органов и должностных лиц, на основе которых разрабатываются и принимаются положения статусного содержания (органические положения);

4) процессуальные (процедурные) нормы, закрепляющие порядок осуществления своих полномочий органами и должностными лицами (в том числе порядок прохождения муниципальной службы, порядок проведения форм прямого волеизъявления, порядок создания и ликвидации муниципальных предприятий и учреждений и т. д.). Перечень регулируемых в уставах вопросов не является исчерпывающим. В них могут закрепляться иные положения, касающиеся вопросов местного значения, распределения функций внутри структуры местного самоуправления, порядка образования организаций общественного территориального самоуправления, порядка распределения компетенции в городе с районным делением и многие другие. К таким вопросам могут относиться, например, дополнительные требования к кандидатам на должность главы местной администрации.

Предыдущим Законом «О Счетной палате Российской Федерации» устанавливалось, что устав муниципального образования может приниматься как населением непосредственно, так и представительным органом. Новый Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» закрепил положение, согласно которому устав принимается представительным органом местного самоуправления, а в поселениях с численностью жителей, обладающих избирательным правом, менее 100 человек – населением непосредственно на сходе граждан. Учитывая тот факт, что в указанных небольших поселениях представительный орган не формируется, а его полномочия осуществляются на сходах граждан, можно констатировать, что законодатель предпочел убрать население из числа особых субъектов, принимающих устав муниципального образования.

Устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений принимается большинством в две трети голосов от установленной численности депутатов представительного органа.

Устав муниципального образования – единственный нормативный правовой акт, который необходимо регистрировать в государственных органах юстиции. Государственная регистрация – это деятельность государственной исполнительной власти по ведению государственного учета определенных объектов, выражающаяся в фиксации юридически значимого для государства сложившегося факта или события.

Основаниями для отказа в регистрации устава и нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав могут быть:

1) противоречие устава или нормативного правового акта о внесении изменений и дополнений в устав Конституции РФ и законодательству;

2) нарушение установленного законом порядка принятия устава, муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав.

Отказ в государственной регистрации устава (муниципального правового акта о внесении изменений и дополнений в устав) может быть обжалован гражданами и органами местного самоуправления в судебном порядке.

После государственной регистрации устав муниципального образования и нормативный правовой акт о внесении в него изменений и дополнений подлежат официальному опубликованию и после этого вступают в силу.

В демократическом государстве организация и осуществление власти базируются на принципе разделения властей, который сочетается с принципом местного самоуправления (МСУ). Этот принцип обеспечивает такую децентрализацию системы управления в Российской Федерации, которая делает эту систему управления наиболее пригодной к обеспечению интересов населения на местах с учетом исторических и иных местных традиций.

Однако местное самоуправление – это не только один из важнейших демократических принципов организации и осуществления власти. Это также и право населения различных административно-территориальных единиц управлять в рамках закона самостоятельно, а также в собственных интересах значительной частью общественных дел.

Наконец, местное самоуправление в Российской Федерации – это такой способ организации и осуществления власти на местах, который обеспечивает самостоятельное решение гражданами вопросов местной жизни. «Местное самоуправление в Российской Федерации, обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владения, использования и распоряжения муниципальной собственностью».

Местное самоуправление обеспечивает не только самостоятельность решения населением всех вопросов местного значения, но и организационное обособление управления местными делами в системе управления обществом и государством.

Согласно Конституции Российской Федерации органы местного самоуправления «не входят в систему органов государственной власти». В этом смысле также можно говорить о самостоятельности местного самоуправления в рамках его полномочий. Вместе с тем органы государственной власти создают правовые рамки для деятельности местного самоуправления. Они обеспечивают государственный контроль над реализацией закрепленных в законодательстве прав физических и юридических лиц, а также защиту этих прав.

Следовательно, самостоятельность местного самоуправления имеет пределы, устанавливаемые Конституцией РФ и федеральным законодательством, а само местное самоуправление интегрировано в общую систему управления делами общества и государства

Не являясь частью системы государственных органов, органы местного самоуправления, как и все местное самоуправление в целом, - это не только форма самоорганизации населения для решения своих задач. Это также форма осуществления публичной власти, власти народа.

Поэтому деятельность органов местного самоуправления характеризуется такими свойственными органам государственной власти чертами, как наличие властных полномочий, обязательность принимаемых решений для всех физических, а также юридических лиц и организаций, находящихся на территории, в рамках которой действуют соответствующие органы местного самоуправления.

Местное самоуправление создает необходимые условия для приближения власти к населению, создания гибкой системы местного управления, хорошо приспособленной к местным условиям и особенностям. Оно способствует развитию инициативы и самодеятельности граждан и в конечном итоге развитию муниципальной демократии.

Таким образом, местное самоуправление в РФ - это система организации и деятельности граждан, представляющая совокупность организационных форм и институтов прямого волеизъявления, а также выборных и других органов местного самоуправления, посредством которых обеспечивается самостоятельное решение населением вопросов местного значения.

• 1. Обеспечение самостоятельного решения населением вопросов местного значения, владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью.
• 1. Максимальное приближение органов власти к населению.
• 2. Создание гибкой системы местного самоуправления.

Вопросы, находящиеся в компетенции органов МСУ

К вопросам местного значения относятся:

• 1) принятие и изменение уставов муниципальных образований, контроль за их соблюдением;
• 2) владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью;
• 3) местные финансы, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов, решение других финансовых вопросов местного значения;
• 4) комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования;
• 5) содержание и использование муниципальных жилищного фонда и нежилых помещений;
• 6) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений дошкольного, основного общего и профессионального образования;
• 7) организация, содержание и развитие муниципальных учреждений здравоохранения, обеспечение санитарного благополучия населения;
• 8) охрана общественного порядка, организация и содержание муниципальных органов охраны общественного порядка, осуществление контроля за их деятельностью;
• 9) регулирование планировки и застройки территорий муниципальных образований;
• 10) создание условий для жилищного и социально-культурного строительства;
• 11) контроль за использованием земель на территории муниципального образования;
• 12) регулирование использования водных объектов местного значения, месторождений общераспространенных полезных ископаемых, а также недр для строительства подземных сооружений местного значения;
• 13) организация, содержание и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения и канализации;
• 14) организация снабжения населения и муниципальных учреждений топливом;
• 15) муниципальное дорожное строительство и содержание дорог местного значения;
• 16) благоустройство и озеленение территории муниципального образования;
• 17) организация утилизации и переработки бытовых отходов;
• 18) организация ритуальных услуг и содержание мест захоронения;
• 19) организация и содержание муниципальных архивов;
• 20) организация транспортного обслуживания населения и муниципальных учреждений, обеспечения населения услугами связи;
• 21) создание условий для обеспечения населения услугами торговли, общественного питания и бытового обслуживания;
• 22) создание условий для деятельности учреждений культуры в муниципальном образовании;
• 23) сохранение памятников истории и культуры, находящихся в муниципальной собственности;
• 24) организация и содержание муниципальной информационной службы;
• 25) создание условий для деятельности средств массовой информации муниципального образования;
• 26) создание условий для организации зрелищных мероприятий;
• 27) создание условий для развития физической культуры и спорта в муниципальном образовании;
• 28) обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения;
• 29) участие в охране окружающей среды на территории муниципального образования;
• 30) обеспечение противопожарной безопасности в муниципальном образовании, организация муниципальной пожарной службы.

Субъекты

Органы местного самоуправления – выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему органов государственной власти;

К органам местного самоуправления относятся:

• - выборные органы, образуемые в соответствии с Федеральным законом, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований;
• - другие органы, образуемые в соответствии с уставами муниципальных образований.