Нормативно-правовая база, регламентирующая документационное обеспечение управления в органах исполнительной власти рф. Нормативно-правовые основы оценки эффективности деятельности органов муниципального управления в российской федерации Нормативные правов

02.05.2020

Конституция – единый нормативно-правовой акт, принятый народом или от имени народа, который закрепляет основы конституционного строя, федеративное устройство государства и, права и свободы граждан Российской Федерации. Конституция принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 г. Состоит из преамбулы и двух разделов. Первый раздел состоит из 9 глав, второй раздел – заключительные и переходные положения.

Конституция Российской Федерации закрепляет основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, федеративное устройство, статус президента Российской Федерации, Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, судебной власти и местного самоуправления.

Так как я обучаюсь по направлению «Государственное и муниципальное управление» мне важна вся Конституция, но было бы целесообразно рассмотреть именно 8 главу Конституции – местное самоуправление.

Глава 8 определяет основы местного самоуправления (МСУ), устанавливает, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения. МСУ осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления. В этой главе формулируются основные принципы местного самоуправления и его гарантии.

Федеральный закон от 6 октября 2003 года № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (состоит из 12 глав) в соответствии с Конституцией Российской Федерации устанавливает общие правовые, территориальные, организационные и экономические принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации, определяет государственные гарантии его осуществления.

Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 года) является самым важным многосторонним документом, определяющим фундаментальные принципы функционирования органов местного самоуправления. Хартия является международным договором, следовательно, и имеет декларативный характер по отношению к национальному законодательству каждого из государств, ее подписавших и ратифицировавших. Состоит из преамбулы и трех частей.

Предметом регулирования Федерального закона от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (состоит из 17 глав) являются отношения, связанные с поступлением на государственную гражданскую службу Российской Федерации, ее прохождением и прекращением, а также с определением правового положения государственных гражданских служащих Российской Федерации.

Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации» (состоит из 10 глав) установил общие принципы организации муниципальной службы и основы правового положения муниципальных служащих в Российской Федерации.

Все перечисленные нормативно-правовые акты составляют основу государственного и муниципального управления.

Государственная гражданская служба и муниципальная служба в Российской Федерации

Государственные и муниципальные служащие по действующему законодательству - граждане России, осуществляющие профессиональную служебную деятельность (исполняющие профессиональные обязанности) по занимаемым должностям государственной или муниципальной службы и получающие за это денежное содержание (вознаграждение, довольствие) из бюджета соответствующего уровня. Понятие гражданского служащего определяет Федеральный закон от 27 июля 2004 года № 79 «О государственной гражданской службе Российской Федерации», муниципального служащего – Федеральный закон от 2 марта 2007 года № 25 «О муниципальной службе в Российской Федерации».

На гражданскую и муниципальную службу вправе поступать граждане Российской Федерации, достигшие возраста 18 лет, владеющие государственным языком Российской Федерации и соответствующие квалификационным требованиям. Поступление гражданина на гражданскую или муниципальную службу для замещения должности гражданской (муниципальной) службы или замещение гражданским (муниципальным) служащим другой должности гражданской (муниципальной) службы осуществляется по результатам конкурса.

Прекращение государственной и муниципальной службы возможно при достижении предельного возраста, истечения срока действия служебного контракта, выход из гражданства РФ, невыполнение требований и запретов налагаемых на служащих.

К обязанностям гражданского служащего относятся: соблюдать нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;исполнять должностные обязанности в соответствии с должностным регламентом; исполнять поручения соответствующих руководителей, данные в пределах их полномочий; соблюдать при исполнении должностных обязанностей права и законные интересы граждан и организаций; соблюдать служебный распорядок государственного органа; поддерживать уровень квалификации и другие. Аналогичные обязанности имеют муниципальные служащие, только осуществляют их на уровне местного самоуправления.

Между гражданской и муниципальной службой существует взаимосвязь, которая обеспечивается посредством:

1) единства основных квалификационных требований к должностям гражданской службы и должностям муниципальной службы;

2) единства ограничений и обязательств при прохождении гражданской и муниципальной службы;

3) единства требований к профессиональной подготовке, переподготовке и повышению квалификации гражданских и муниципальных служащих;

4) учета стажа муниципальной службы при исчислении стажа гражданской службы и стажа гражданской службы при исчислении стажа муниципальной службы;

5) соотносительности основных условий оплаты труда и социальных гарантий гражданских и муниципальных служащих;

6) соотносительности основных условий государственного пенсионного обеспечения граждан, проходивших гражданскую службу, и граждан, проходивших муниципальную службу, и их семей в случае потери кормильца.

Государственная и муниципальная служба сходны по принципам организации, функциям, целям и задачам, профессиональным требованиям к формированию кадров и регламентированию правового статуса государственных и муниципальных служащих. Однако государственная служба осуществляется гражданами в органах государственной власти Российской Федерации и её субъектов, а муниципальная служба – в органах местного самоуправления, которые в систему органов государственной власти не входят.

Виды регулятивных норм. Государственное и муниципальное управление (и в форме администрирования, и в форме менеджмента) осуществляется на основе определенных правил, норм и в соответствии с ними. В обществе существует много разных правил, которые используются в управленческой деятельности. Значительную роль играют нормы морали , особенно на том уровне, где управленческая деятельность смыкается с публичной политикой (например, нарушение моральных заповедей или невыполнение обещаний, данных главой государства, правительством, депутатами, неэтичное публичное поведение высших должностных лиц государства оказывает прямое влияние на отношение граждан к государственной власти, к выполнению ее требований). Доверие и объективная информация, соблюдение требований морали, порядочности, честности со стороны руководителей и подчиненных необходимы на всех ступенях государственной и муниципальной службы, а также между управляющими и управляемыми.

В государственном и муниципальном управлении используются обычаи (например, на должность председателя нижней палаты парламента обычно выбирается представитель крупнейшей фракции в палате, а его заместителями - представители других наиболее многочисленных фракций), действуют иногда многовековые традиции (особое значение они имеют, например, в британском парламенте). При комплектовании государственного аппарата, назначении на должности в некоторых странах Востока ведущие государственные посты распределяются с учетом места рождения, рода, племени, религиозной принадлежности. Огромную роль в управлении играют устанавливаемые государством стандарты, технические правила (порядок обращения служащих с документами, учет их обращения, пользование информационной базой и др.). В деятельности различных органов, учреждений складываются организационные нормы и обыкновения. Они используются, например, при отчетах выборных (а иногда и иных) должностных лиц перед гражданами (выбор времени, места для отчета, порядок проведения собрания и т. д.).

Хотя неправовые нормы создаются не государством и не органами муниципальных образований, это вовсе не значит, что они безразличны к таким правилам. Государство, органы местного самоуправления поддерживают неправовые нормы, отвечающие их интересам, пропагандистскими и воспитательными мерами, противодействуют другим, прямо запрещают третьи, если они не соответствуют интересам общества и противоречат закону (например, нормы поведения, складывающиеся в некоторых религиозных сектах).

Право в государственном и муниципальном управлении. Основным нормативным регулятором государственного и муниципального управления является право. В конечном счете многие другие нормы восходят к праву, например стандарты утверждаются правовыми актами, а некоторые нормы морали или обычаи с течением времени становятся правовыми. Право - это система государственных или санкционированных (утвержденных) государством норм (обязательных правил поведения), выражающих волю доминирующего в государстве определенного социального слоя (в демократическом государстве - большинства населения), исходящих из принципов общечеловеческих ценностей и обеспечиваемых государственным принуждением.

В данной выше характеристике права несколько составляющих. Первый элемент права - это правовая норма. Право представляется наблюдателю как огромное число самых различных правил, которые установлены или санкционированы органами государства. Правовые нормы содержатся в различных правовых актах. Принято различать нормативные правовые акты, устанавливающие общие правила поведения, относящиеся к неопределенному кругу лиц и объединений (например, Гражданский кодекс РФ или Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»), и ненормативные, относящиеся к отдельным лицам или явлениям (например, указ Президента РФ о назначении определенного гражданина РФ федеральным министром или об отрешении конкретного губернатора субъекта РФ от должности). В России существуют федеральные нормативные и ненормативные акты, а также акты субъектов Федерации и муниципальных образований. Правовые акты имеют письменную форму, могут быть выражены иным формализованным способом. Устные нормы содержатся лишь в обычном праве.

Важнейший правовой акт - конституция государства. Далее в иерархии нормативных правовых актов следуют законы. Управление в России регулируется большим объемом законов. Особое значение среди них имеют федеральные конституционные законы (например, о Конституционном Суде РФ, о чрезвычайном положении, о Правительстве РФ). Действуют многие обыкновенные федеральные законы о государственной службе РФ, определяющие положение и деятельность многих других органов - судов, прокуратуры, Центрального банка РФ и др.

Важное место в иерархии регулирования государственного и муниципального управления занимают указы Президента РФ, постановления Правительства РФ. Особое место принадлежит постановлениям органов конституционного контроля (конституционных судов, конституционных советов и др.), публично-правовым договорам (например, Федеративный договор России с ее субъектами 1992 г.). В некоторых странах (в основном в странах англосаксонского права) правовые нормы содержатся в судебных прецедентах (решения высших судов, которым должны следовать нижестоящие суды, рассматривая аналогичные дела), в религиозных источниках (в мусульманских странах - в Коране), в международно-правовых актах, ратифицированных (утвержденных, воспринятых) данным государством, например Международные пакты о правах человека 1966 г. (эти пакты ратифицированы СССР и, следовательно, действуют в его правопреемнице - России). В единичных странах в качестве источника права при решении дел в суде используется правовая доктрина (выводы выдающихся ученых-юристов). Локальными (местными) источниками права могут быть различные акты субъектов федерации (в России субъекты РФ имеют конституции (республики в составе Российской Федерации) и уставы (другие субъекты РФ)), они издают свои законы, акты политических и иных территориальных автономий (там, где они есть), акты органов местного самоуправления (в том числе их основополагающие акты - уставы). В отличие от норм морали правовые нормы юридически обязательны, их следует соблюдать, ими должно руководствоваться под угрозой неблагоприятных последствий для нарушителя со стороны государства (иной публичной власти).

Поскольку право в своей совокупности регулирует общественные, а не сугубо личные отношения людей, оно имеет социальный характер. Все правовые акты в какой-то мере составляют часть организующей, упорядочивающей деятельности государства (соответственно субъектов РФ и органов местного самоуправления). Разнообразные правила нормативных правовых актов относятся к самым разным сферам жизни общества (гражданское, административное, уголовное и другие отрасли права). К собственно управленческой деятельности относятся далеко не все правовые нормы. Подавляющее большинство норм Гражданского, Жилищного или Трудового кодексов РФ не регулируют порядок осуществления государственной власти, управленческую деятельность органов государства или государственных служащих, они посвящены другим вопросам.

Норма права в своей полной форме включает три составные части: гипотезу, диспозицию и санкцию. Гипотеза устанавливает условия применения нормы, диспозиция определяет характер действия или бездействия, санкция - ответственность (наказание, иной ущерб) за нарушение нормы.

Второй элемент, составляющий определение права, - его системный характер. Право должно составлять непротиворечивое единство норм, институтов, отраслей, охватывающих системным регулированием жизнь общества, публичных территориальных коллективов, тех общественных отношений, которые могут и должны регулироваться правовыми (а не иными) нормами. Противоречия норм ведут к хаосу.

Третий элемент - волевой характер права. Это связано с тем, что в праве выражается определенная воля, и с тем, что оно направляет поведение людей, их различных коллективов, регулирует деятельность органов государства (в конечном счете тоже людей, государственных служащих), действуя на их волю и сознание. Право формировалось постепенно, вырастая из доправовых социальных норм, обычаев. Они выражали волю всего неполитического сообщества людей данного племени, территории. По мере выделения элиты и формирования в обществе социальной асимметрии многие социальные нормы сохранили свой общечеловеческий характер (например, нормы о защите жизни и здоровья людей, правила договора займа, разумного использования земли и т. д.), но некоторые из них трансформировались под влиянием доминирующего социального слоя (в том числе и среднего класса) или создавались под его влиянием как защищающие прежде всего его интересы (в прошлом - нормы о рабовладении, о зависимых от помещиков крестьянах, позже - о запрещении профсоюзов и забастовок, что впоследствии было отменено, и т. д.). В определение права включены оба аспекта волевого содержания права (общечеловеческий и конкретно-социальный).

Право и сейчас, как и в условиях родового строя, в конечном счете вырастает из потребностей общества урегулировать те или иные отношения (так появились нормы атомного, информационного, космического права и т. д.). Как уже говорилось, некоторые обычаи или моральные нормы могут превращаться в правовые, но происходит это в результате деятельности государства. Юридически правовые нормы обычно создаются публичной властью (государством, а в локальных масштабах - государственным образованием, муниципальными органами). Они могут и непосредственно создаваться волеизъявлением народа (референдум), но, по общему правилу, юридически формулируются государством, его органами. Государство создает или санкционирует нормы, призванные регулировать, направлять поведение людей в нужном ему направлении. Государство выражает в праве государственную волю с учетом интересов различных социально-политических сил. Государственная воля воздействует и на локальные правовые акты (субъектов федераций, муниципальных образований), определяя принципы и пределы их собственного регулирования.

Четвертым элементом в определении права (если оно не оформляет государственный произвол) являются общечеловеческие ценности (постулаты добра, справедливости, демократии, общего блага и др.). В современных условиях право, чтобы быть правом, должно им соответствовать, они имеют огромное ориентирующее значение и в государственном управлении. Введенный в определение права элемент соответствия его общечеловеческим ценностям имеет принципиальное значение для определения характера правовой системы в той или иной стране. Право неодинаково, а то и принципиально различно в демократических и тоталитарных государствах.

Наконец, право отличается от других социальных норм (морали, обычаев, традиций и др.), действующих в обществе, тем, что его выполнение (в том числе выполнение норм, установленных субъектами федерации или органами местного самоуправления) в конечном счете обеспечивается государственным принуждением. Разумеется, принуждение не всегда необходимо. Напротив, огромное большинство правовых норм выполняется людьми сознательно и добровольно. Добропорядочные граждане не крадут вещи друг у друга, платят налоги, установленные законом, соблюдают правила дорожного движения, материально поддерживают престарелых родителей и т. д., иногда даже не зная, что во многих случаях их действия регулируются правом (например, сдавая пальто в гардероб и получая номерок, человек обычно не думает, что он заключает гражданско-правовую сделку - договор хранения).

При нарушении правовых норм устанавливается юридическая ответственность. Она не ограничивается моральным осуждением со стороны общества, окружения человека, как это бывает в случае нарушения норм морали (например, если человек лжет о своих подвигах или сорит в общественных местах), а предполагает государственные санкции. Санкции могут быть уголовно-правовыми (например, тюремное заключение должностного лица по судебному приговору за государственную измену), гражданско- правовыми (возмещение вреда, причиненного незаконными распоряжениями начальника отделения полиции), административно-правовыми (наложение штрафа на руководителя учреждения инспектором по пожарному надзору за неоднократное невыполнение его требований), дисциплинарно-правовыми (выговор, объявленный в приказе министра начальнику департамента за упущения по службе).

Правовые нормы объективно, по своему содержанию, и субъективно (в результате классификаторской деятельности исследователей) группируются по институтам права. Институт - система норм, регулирующих какое-либо однородное общественное отношение в пределах данной отрасли права (гражданского, трудового, уголовного и др.). В гражданском праве это, например, институт залога имущества (для получения, скажем, кредита под залог), в административном - институт государственной службы, в конституционном - институт гражданства, в трудовом - институт трудового договора и т. д.

Однородные институты в совокупности образуют ту или иную отрасль права. В настоящее время происходит формирование новых отраслей права. Наряду с традиционными отраслями - гражданским, уголовным, уголовно-процессуальным, гражданским процессуальным правом - выделяются экологическое, банковское, предпринимательское право и другие отрасли. Многие из них создаются на основе синтеза норм и институтов нескольких прежних отраслей, другие отпочковываются от них. В крупных отраслях права выделяют подотрасли (например, парламентское или избирательное право в конституционном праве, обязательственное право или право интеллектуальной собственности в гражданском праве).

Термин «государственное управление» широко используется в отечественной и зарубежной научной литературе, а также в законодательстве многих стран. Более 70 лет он употреблялся и у нас, давая тем самым конституционные основания для выделения данного вида государственной деятельности Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

Конституция Российской Федерации 1993 года отказалась от этого термина. Вместо него в оборот внедрен новый термин - исполнительная власть. Означает ли это, что государственное управление впредь не существует или же налицо чисто терминологическая реформация?

На эти закономерные вопросы ответ может быть один: все объясняется конституционным провозглашением разделения властей. Так, в соответствии со ст. 10 Конституции Российской Федерации Ст 10 Конституции РФ, государственная власть осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

В связи с этим представляет интерес соотношение государственного управления и исполнительной власти. Но прежде всего выясним, какое содержание вкладывалось в понятие государственного управления до 80-х годов.

Любая деятельность состоит из решения, его реализации (исполнение) и контроля за реализацией.

По существу, на подобной основе строится государственный аппарат, т.е. совокупность органов, выражающих государственную власть. Соответственно в рамках этого аппарата происходит «разделение труда» по осуществлению государственных задач и функций. Оно предполагает, что и находило свое конституционное выражение, выделение органов государственной власти (так назывались Советы всех уровней), органов государственного управления и судебных органов. Каждый из них был призван осуществлять тот или иной вид государственной деятельности. Так, на долю органов государственной власти приходилось решение наиболее важных вопросов государственной и общественной жизни в форме законов (создание законов); органы государственного управления в основном осуществляли реализацию законов (приведение их в исполнение); судебные органы выполняли законоохранительную функцию.

Место и роль государственного управления в механизме «разделения труда» определялись следующими характеристиками:

а) государственное управление - конкретный вид деятельности по осуществлению единой государственной власти, имеющий функциональную и компетенционную специфику, отличающую его от иных видов (форм) реализации государственной власти;
б) государственное управление - деятельность исполнительно-распорядительного характера. Основным направлением ее является исполнение, т.е. проведение в жизнь законов и подзаконных нормативных актов. Достигается эта цель использованием необходимых юридически-властных полномочий (распорядительство);
в) государственное управление - прерогатива специальных субъектов, обобщенно обозначаемых как исполнительно-распорядительные органы государственной власти или же органы государственного управления;
г) государственное управление - исполнительная деятельность, осуществляемая в процессе повседневного и непосредственного руководства хозяйственным, социально-культурным и административно-политическим строительством. Непосредственность такого руководства обусловлена тем, что именно в ведении (организационном подчинении) органов государственного управления находилась основная масса объектов собственности, выражая тем самым качество государства как собственника основных средств производства;

д.) государственное управление - подзаконная деятельность, осуществляемая «на основе и во исполнение закона»; она вторична по отношению к законодательной деятельности.

Такова обобщенная характеристика государственного управления, к которой можно добавить и некоторые иные специфические его признаки, в числе которых: вертикальность (субординационность, иерархичность) системы исполнительно-распорядительных органов; реализация принадлежащих этим субъектам юридически-властных полномочий в административном, т.е. во внесудебном порядке; предусмотренная действующим законодательством возможность административного правотворчества (сочетание правоприменения с правоустановлением); включение в механизм (систему) государственного управления не только исполнительно-распорядительных органов, но и всех иных звеньев управленческого аппарата (например, администрации государственных предприятий) и т.п.

В таком понимании органы государственного управления рассматривались в качестве исполнительного аппарата государственной власти или государственной администрации, являющейся основным звеном практической реализации законодательства, а также иных правовых актов органов государственной власти, т.е. Советов различных уровней.

В своих основных организационных проявлениях эти органы были «привязаны» прямо или опосредствованно к системе Советов народных депутатов.

Исполнительно-распорядительную деятельность практически ocyществляли не все государственные органы, а лишь те, которые конституционно обозначались как органы государственного управления (специальный субъект). В общегосударственном масштабе эти органы осуществляли государственную власть (государственно-властные полномочия) в форме исполнительной или правоприменительной функции. Здесь виден специфический вариант проявления государственной власти, которому отводилось особое (самостоятельное) место в механизме «разделения труда» (функций). Приоритетность сохранялась при этом за законодательной (правотворческой) деятельностью.

Изложенное позволяет обратить внимание еще на два принципиальных обстоятельства. Прежде всего - государственное управление и осуществляющие его функции, государственные органы - есть составная часть единого механизма государственной власти. Данное положение необходимо особо подчеркнуть в связи с тем, что до 80-х годов соответствующие Конституции и действующее законодательство только Советы всех уровней относили к числу органов государственной власти. И лишь в отношении Правительств было сделано исключение: они характеризовались в качестве «исполнительных и распорядительных органов государственной власти». Все иные органы государственного управления (как, впрочем, и судебные органы) вроде бы не имели никакого отношения к механизму государственной власти, что, конечно, не соответствовало действительности. Наблюдалась, тем самым, явная переоценка роли Советов. Фактически же речь должна была идти, и для этого имелись все необходимые основания, о функционировании в системе «разделения труда» представительных, исполнительных и судебных органов государственной власти, поскольку именно они реализовали в различных правовых и организационных формах полномочия государственно-властного характера.

Второе обстоятельство связано с тем, что, как это уже отмечалось при общей характеристике социального управления, последнее во всех своих проявлениях органически связано с упорядочивающим воздействием на определенный объект. Говоря же о государственном управлении, акцентируется его исполнительное назначение. В связи с этим возникает вопрос: как совместить управляющее воздействие с исполнительством?

Суть данной проблемы заключена в следующем. Управление различными сторонами государственной и общественной жизни не является исключительной функцией исполнительного аппарата государства; в этом процессе активно участвуют и другие субъекты единой государственной власти. При этом главное в содержании управляющего воздействия состоит не столько в принятии соответствующих решений(например, законов), а в их реализации, т.е. в строгом проведении в жизнь содержащихся в них юридически-властных требований. Но он не в состоянии взять на себя данную функцию в полном объеме, учитывая многообразие общественных отношений, нуждающихся в упорядочивающем, т.е. постоянном управляющем воздействии. Вообще недопустимо законодателю самому исполнять законы. Поэтому и возникает необходимость в специализированном управленческом звене государственного аппарата, осуществляющем такое воздействие в исполнительно-распорядительном варианте. Значит, исполнение - это, в рассматриваемом аспекте, и есть по существу непосредственная государственно-управленческая деятельность, т.е. управляющее воздействие и исполнительство полностью совместимы. При этом не имеет принципиального значения, кто является субъектом принятия соответствующего решения - законодательный либо исполнительно-распорядительный орган (исполнение закона либо подзаконного нормативного акта).

Таковы наиболее емкие черты, свойственные государственному управлению, как разновидности социального управления. Оно характерно по своему функциональному назначению не только для Российской Федерации в ее современном виде и, конечно, не только для периода развития нашего государства вплоть до распада Советского Союза. В своих основных проявлениях государственное управление непременно присутствует в механизме воздействия на общественную жизнь западных государств, где государственная власть базируется на иных социально-политических и экономических основах. Имеется в виду прежде всего господство рыночных отношений Государственное управление: основы теории и организации. Учебник / Под ред. В.А.Козбаненко. М.: «Стутут», 2008..

13.1. Принципы и правовые основы федеративного устройства. Федеративный договор 31 марта 1992 г. Федеративный Договор - договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ. Фактически представляет собой 3 договора: Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти суверенных республик в составе РФ". Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга РФ", и Договор "О разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти автономной области, автономных округов в составе РФ". Проект договора был рассмотрен на III (внеочередном) Съезде народных депутатов РСФСР в марте 1991 г., где было принято решение о его доработке совместно с представителями субъектов РФ и подготовке к подписанию. Федеративный Договор был подписан 31 марта 1992 г. в Кремле полномочными представителями субъектов РФ, а от имени Федерации - Председателем Верховного Совета РФ Р.И. Хасбулатовым и Президентом РФ Б.Н. Ельциным. Принятие Конституции РФ 1993 г. и одновременное прекращение действия Конституции 1978 г. юридически не означало прекращения действия Федеративного Договора.

13.2. Конституция РФ. Конституция Российской Федерации – принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. Государственные органы РФ действуют на основе Конституции РФ и принципов, в ней заложенных. Конституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти – это закрепленные в Конституции РФ исходные начала, лежащие в основе функционирования этих органов.

В своей деятельности органы государственной власти должны руководствоваться принципом приоритета прав и свобод человека и гражданина (ст. 2, 7 Конституции РФ). Закрепляя общечеловеческие стандарты защиты прав и свобод личности, страны и государства принимают меры по их соблюдению и охране от всевозможных посягательств. Политика государства и его органов направлена на создание таких условий, которые обеспечивают достойную жизнь и свободное развитие человека и гражданина.

Принцип народовластия (ст. 3 Конституции РФ) означает, принадлежность власти народу, признание народа единственным источником власти; что верховной властью в стране наделяются органы, которым народ вручает соответствующие полномочия, на им же определенных условиях. Осуществление власти народом непосредственно или через органы государственной власти: народ может осуществлять свою власть или путем голосования (на выборах, референдуме), или через своих представителей в выборных или назначаемых органах власти; власть может осуществляться только через официально установленные органы власти – ее нельзя осуществлять через какие-либо органы, учрежденные неправовым путем.

Принцип федерализма (ст. 5 Конституции РФ)выражается в единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов. Для этого Конституция РФ закрепляет: вопросы исключительного ведения Российской Федерации; вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ; все иные вопросы – в ведении субъектов РФ. Во взаимоотношениях с федеральными органами все субъекты Федерации равноправны между собой.

Принцип разделения властей (ст. 10, 11 Конституции РФ)предполагает, что основным функциям государственной власти соответствуют определенные органы государства. С целью предотвращения злоупотребления все ветви государственной власти должны быть независимыми, самостоятельными и взаимно уравновешенными. Разделение властей действует как по горизонтали (Федеральное Собрание РФ – Правительство РФ – судебные органы РФ – прокуратура), так и по вертикали (федеральные органы власти – органы государственной власти субъектов Федерации). Указанный принцип наиболее последовательно проявляется на федеральном уровне.

Принцип законности (ст. 15 Конституции РФ)означает обязательность соблюдения всеми государственными органами Конституции РФ, законов и подзаконных актов. Он также предполагает, что законы и иные нормативные правовые акты, принимаемые в РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ не могут противоречить федеральным законам, принятым в пределах компетенции РФ и совместной компетенции РФ и ее субъектов.

Принцип светскости (ст. 14 Конституции РФ)означает взаимное невмешательство как государства и его органов в дела церкви, так и религиозных организаций в государственные дела.

Также в Конституции РФ закрепляется следующие основополагающие принципы государственной власти и управления: республиканская форма правления; самостоятельность местного самоуправления; право граждан России участвовать в управлении государством: избирать и быть избранными в органы государственной власти; иметь равный доступ к государственной службе; право граждан обращаться лично, а также направлять индивидуальные и коллективные жалобы в органы государственной власти и местного самоуправления; право граждан обжаловать в суд решения и действия органов государственной власти, местного самоуправления, их должностных лиц. Государственную власть в Российской Федерации осуществляют: Президент Российской Федерации; Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума); Правительство Российской Федерации; Суды Российской Федерации. Государственную власть в субъектах РФ осуществляют образуемые ими органы государственной власти.

13.3. Вопросы ведения Российской Федерации, вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. В соответствии с Федеральным законом от 24 июня 1999 г. "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации":

исключительное ведение РФ: государственное строительство; регулирование экономики и социальное развитие; внешняя политика и внешнеэкономическая деятельность; оборона и охрана границ; создание правоохранительных органов и правовой системы; метеорология и статистика; государственные награды и почетные звания;

совместное ведение: обеспечение законности и правопорядка; установление общих принципов организации местного самоуправления; природопользование; здравоохранение; местные налоги и сборы, налоги и сборы субъектов РФ; подбор кадров судебных и правоохранительных органов; адвокатура; нотариат; административное, административно-процессуальное, трудовое, семейное, жилищное, водное законодательство; законодательство о недрах и об охране окружающей среды;

ведение субъектов РФ: все иные вопросы, которые не входят в п.п. 1 и 2.

Вопросы для самопроверки:

2. Перечислитек онституционные принципы построения и деятельности органов государственной власти.

3.Как определяются вопросы ведения субъектов РФ?

Литература:

1. Конституция РФ.

2. Атаманчук Г. В. Система государственного и муниципального управления: Москва, 2005

3. Бачило И. Л. Организация государственного управления: правовые проблемы. М.: Наука,1994

4. Глазунова Н.И. Государственное и муниципальное (административное) управление: Учебник М.: Проспект, 2007. – 556с.

5. Шашина Н.С. Система государственного и муниципального: электр. уч. пособие: /;– СПб.: Изд-во СПбАУЭ, 2010.

Эффективное функционирование системы государственного управления во многом определяется уровнем развития его правовой базы. Правовая база государственного управления - это система законодательных и иных нормативных правовых актов, на основе которых функционирует государство и его административно-территориальные единицы в виде регионов и муниципальных образований.

Ключевое значение в правовом регулировании государственного и управления имеет конституция государства, обладающая высшей юридической силой в стране. В конституции государства закрепляются основные права и свободы человека и гражданина, система государственного и муниципального управления, принципы и механизмы ее формирования, правовой статус органов государственной власти, процедуры законодательного процесса, принципы формирования и реализации государственной и муниципальной политики, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного и муниципального управления. Как справедливо подчеркивает В. Д. Зорькин, конституция - это генеральное соглашение между всеми социальными группами,

включая власть, бизнес, общество в целом, о фундаментальных

правилах, по которым живет страна.

Следует также отметить, что российское законодательство предусматривает верховенство международного права, если международные нормы ратифицированы законодательной властью России. Так, ст. 15 Конституции России устанавливает: если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотрено законом, то применяются правила международного договора.

Кроме Конституции, правовую основу государственного управления в России составляют федеральные конституционные законы, федеральные законы, подзаконные нормативные правовые акты Российской Федерации (указы и распоряжения Президента России, постановления и распоряжения Правительства России, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти), В вышеуказанных федеральных нормативных правовых актах определяется порядок ведения тех или иных общественных дел, регламентирован процесс государственного управления.

Среди базовых Федеральных законов, оказывающих огромное влияние на государственное управление, особое значение имеют Гражданский, Земельный, Градостроительный, Бюджетный и Налоговый кодексы, а также Федеральные законы «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»" 9 , «О государственной гражданской службе Российской Федерации» и др.

В правовом регулировании государственного управления важную роль играют конституции (уставы), законы и иные нормативные

правовые акты субъектов Российской Федерации. В них регулируются вопросы, относящиеся к компетенции субъектов Российской Федерации. Законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам.

В правовом регулировании государственного управления накопилось немало проблем. Так, двадцать лет не хватило для принятия федерального конституционного закона «О Конституционном Собрании», без которого полноценная конституционная реформа невозможна.

Более двадцати лет в России не создаются административные суды, предусмотренные Конституцией Российской Федерации, и ориентированные на защиту граждан, в которых бремя доказывания возлагается на государственный орган, а не на самого гражданина. Более того, прошло уже четырнадцать лег, как в первом чтении Государственная Дума приняла законопроект об административной юстиции.

В этой связи председатель Конституционного Суда Российской Федерации В. Д. Зорькин, выступая на VIII Всероссийской съезде судей, подчеркнул что «создание административного судопроизводства и административно-процессуального кодекса - требование Конституции. Необходимо, наконец, принять принципиальное решение и создании в России полноценного административного судопроизводства».

Конституционное положение об административном судопроизводстве «заставляет политическую элиту, высших должностных лиц, органы государственной власти формировать на практике «подходящий» институт, призванный контролировать деятельность административных органов и обеспечивать режим законности осуществления ими государственных функций» .

Следует отмстить, что в постсоветский период Административно-процессуальные кодексы приняты в Азербайджане, Армении, Грузии, Латвии, Литве, Украине, Эстонии, Болгарии .

С 1995 г. в законодательстве России закреплено положение, требующее создания федерального органа по управлению государственной службой. Но воз и ныне там. Как справедливо отмечает

A. Адамович, «в результате - ключевыми элементами управления в этой сфере стали подразделения государственной службы и кадровой политики в государственных органах, подчиненные руководителям этих органов. Подразделения эти друг с другом никак нс взаимосвязаны и объективно не могут выполнять те задачи, которые были предусмотрены Законом» .

Не принят федеральный закон о стандартах государственных услуг, проект которого подготовлен ’. Отсутствие законодательного определения стандарта государственной услуги привело к тому, что в административных регламентах, принимаемых органами исполнительной власти, устанавливаются требования нс к содержанию и качеству соответствующей услуги, а регламентируется только порядок ее предоставления.

Председатель Конституционного Суда Российской Федерации

B. Д. Зорькин справедливо констатирует, что «глубочайший разрыв между правовым идеалом и нашей действительностью» не уменьшается, а увеличивается .

Заслуживает внимания научная позиция заведующего отделом теории законодательства Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации профессора Н. А. Власенко |2 Он, в частности, отмечает следующие негативные тенденции в правовой системе:

1) нестабильность и нарастающий хаос в правовой системе России;
2) федеральный законотворческий процесс превратился в некое «латание дыр и прорех», принимаются сотни поправок, дополнений и изменений. Разработка самостоятельных законопроектов концептуального характера стала редкостью;
3) глубочайший кризис переживает региональное законотворчество, по сути, оно сведено к нулю;
4) всеобъемлющий кризисе и даже хаос, охватил современную правовую надстройку;
5) государственная власть мало интересуется результатами исследований правовой науки;
6) состояние научной юридической мысли лучше всего охарактеризовать как «кружение мутной воды». В настоящее время практически нет новаторских научных работ, создающих направления в исследовании и решающих какую-либо проблему.

Нынешние негативные тенденции в правовом обеспечении государственного и муниципального управления пока не ослабевают, и, скорее всего, они будут усугубляться. Это может привести к росту радикализма в обществе и активизации поиска альтернативных решений. Альтернативой может быть как разработка и реализация «нового курса», связанного с существенными изменениями в социальной, экономической, политической, правовой и духовной сферах, гак и усиление авторитарных тенденций в олигархобюрократической модели государства . Если при сформировавшейся олигархо-бюрократической модели государства, большинство людей стали жить хуже, то данная модель для них теряет ценность.

Очевидно, что модернизация отечественного законодательства и дебюкратизация государственного управления требует фокусировки не на процессах, а на результатах.

Так, исследования показывают, что ежегодный рост экономики в пределах 5-8% при высоких ценах на нефть не решает проблему стратегического прорыва России. Это очень низкие темпы экономического развития для огромной обнищавшей страны. При таких темпах экономического роста Россия в лучшем случае поднимется до уровня среднеразвитой страны. На взгляд С. Ю. Глазьева, страна может развиваться с темпом не мснсс 10% в год, а по передовым технологическим направлениям - и 25-30% .

Председателем Конституционного Суда России В. Зорькиным вполне обоснованно поставлен «вопрос о необходимости полномасштабной правовой реформы в России. Если ее не форсировать, го и все остальные реформы в стране с очень большой вероятностью начнут буксовать. И очень скоро.

Некоторые из принимаемых законов, увы, вполне очевидно противоречат и букве, и духу Конституции.

Далее, нередко принимаются законы, противоречащие обязательному для исполнения Россией международному законодательству. Ведь наши правовые обязательства по международным конвенциям и соглашениям, опять таки согласно Конституции, имеют приоритет перед внутренним правом...

Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских групп интересов. И такие законы нередко противоречат базовым интересам общества и государства» .

Очевидно, что возникла объективная необходимость перехода к новому этапу конституционной реформы в Российской Федерации.

При этом необходимо учитывать то обстоятельство, что, как справедливо отмечает Н. М. Добрынин, «все чаще звучат голоса, осуждающие качество современного российского законодательства, а, следовательно, и теорий, лежащих в его основании» .

их Зорькин В. Д. Об угрозах конституционному строю в XXI веке инеобходимости проведения правовой реформы в России // Журнал российского права. 2004. № 6. С. 14.