Основные теории местного самоуправления. Теория свобод­ной общины (теория естественных прав общины). Общественная (общественно-хозяйственная) теория самоуправления. Государст­венная теория самоуправления. Теория социального обслужива­ния. Теория дуализма муниципального управления.

Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы Александ­ра II. Земские органы самоуправления. Организация городского самоуправления.

Положение о земских учреждениях (1890 г.) и Городовое поло­жение (1892 г.): общая характеристика.

Порядок выборов, компетенция земских и городских органов самоуправления. Контроль государства за деятельностью земских и городских органов самоуправления.

3. Организация местной власти в советский период развития российского государства. Местные Советы и исполнительные комитеты как местные органы государственной власти и государственного управления. Основные принципы, лежащие в основе организации и деятельности местных органов советской власти.

4. Становление и основные тенденции развития местного само­управления в России на современном этапе.

Начало реформирования местных органов советской власти. Значение Закона СССР «Об общих началах местного самоуправле­ния и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закона РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) для становления ме­стного самоуправления в Российской Федерации.

Роль Конституции РФ 1993г., Европейской хартии местного са­моуправления, Федерального закона «Об общих принципах орга­низации местного самоуправления в Российской Федерации» в развитии местного самоуправления и муниципального права в Российской Федерации. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления.

Муниципальные системы зарубежных стран: общая характе­ристика. Англо-саксонская модель местного самоуправления. Французская (континентальная) модель местного самоуправле­ния. Особенности организации местного самоуправления в феде­ративных государствах (США и ФРГ и др.).

Тема 3. Понятие и система местного самоуправления в Российской Федерации

Местное самоуправление как одна из основ конституционно­го строя. Конституционное закрепление местного самоуправления в Российской Федерации.

Местное самоуправление как право населения на самостоя­тельное решение вопросов местного значения. Формы реализации права населения на местное самоуправление. Права граждан на осуществление местного самоуправления.

Местное самоуправление как форма народовластия. Мест­ное самоуправление и его органы в демократическом механизме управления обществом и государством. Соотношение и взаимо­действие государственной власти и местного самоуправления.

Понятие, система и конституционно-правовое закрепление общих принципов местного самоуправления. Взгляды ученых на вопросы содержания и классификации общих правовых, террито­риальных, организационных и экономических принципов органи­зации местного самоуправления.

Самостоятельность местного самоуправления в пределах его полномочий. Признание и гарантированность государством местно­го самоуправления как обязательной формы осуществления власти народа. Организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти. Сочетание и взаимодействие форм представительной демократии с формами прямого волеизъявления граждан при осуществлении местного самоуправления. Соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям. Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления перед населением. Мно­гообразие организационных форм осуществления местного само­управления. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Глас­ность деятельности местного самоуправления. Коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления.

Понятие и содержание функций местного самоуправления.

Обеспечение участия населения в решении вопросов местно­го значения. Управление муниципальной собственностью, финан­совыми средствами местного самоуправления. Обеспечение ком­плексного социально-экономического развития муниципального образования. Обеспечение удовлетворения основных жизненных потребностей населения в сферах, отнесенных к ведению муници­пальных образований. Охрана общественного порядка. Предста­вительство и защита интересов и прав местного самоуправления, гарантированных государством.

Понятие системы местного самоуправления. Организацион­ные формы осуществления местного самоуправления.

Модели и тенденции развития

В современных зарубежных странах местное самоуправление представляет систему децентрализованной организации местного управления, сложившуюся в результате длительного, преимущественно эволюционного, развития.

Становление централизованных государств привело к разделению публичной власти на государственную и муниципальную. На основе взаимодействия различных уровней публичной власти обеспечивается достижение эффективного управления делами общества.

Рассматривая развитие однопорядковых групп общественных отношений в различных странах, сравнивая их с современным состоянием в Российской Федерации, мы получаем возможность наряду со знакомством с уникальными особенностями различных моделей местного самоуправления выделить ряд общих закономерностей, имеющих общечеловеческое, общегуманитарное значение.

Прежде всего международный исторический опыт реализации идеи народовластия свидетельствует о постоянном поиске баланса между двумя диалектическими противоположностями - самоуправлением (местным, региональным) и государственностью. Борьба с централизмом и порождаемым им государственным бюрократизмом уходит в глубокое прошлое. Противниками централизованной заурегулированной власти выступают люди разных убеждений, ориентаций, которые солидарны в одном: они негативно относятся к явлениям, порождаемым централизмом - якобы единственно рациональная власть есть власть "избранных" на общегосударственном уровне, а собственно управленческие функции предполагают механическое осуществление, - и выступают за создание условий для обеспечения активной жизненной позиции граждан.

Весьма знаменательно, что исследователи американского опыта государственного устройства не идеализируют его, а, напротив, оценивают современное состояние американской демократии как кризисное. Причина кризиса как раз заключается в том, что люди в отличие от былых времен стали слишком полагаться на центральное правительство и федеральные законы, на то, что кто-то там "наверху", более мудрый, чем они сами, за них решит их же проблемы. В этом кроется серьезная угроза для демократии и свободы, независимо от того, правят ли государством автократы или избранные народом правители*(70).

Несмотря на серьезные различия в исходных моментах, представляющих становление и развитие местного самоуправления в различных странах, в самих системах организации местного самоуправления есть много общего, что их объединяет и свидетельствует об общих закономерностях развития. Они состоят в следующем:

1) всестороннее развитие децентралистских тенденций, стремление ограничить административную централизацию (период революционных преобразований);

2) переход к жесткой административной централизации, создание четкой, строго организованной административной иерархии исполнительных органов;

3) установление определенного равновесия между централистскими и децентралистскими тенденциями в развитии местных органов;

4) постоянные попытки реорганизации и модернизации местного управления, связанные с усилением бюрократической централизации;

5) переход от децентрализации (понимаемой как расширение функций и компетенции органов местного управления и соответственно ограничение правомочий центральных органов государственного управления) к деконцентрации (понимаемой как перенос полномочий по принятию решений на нижестоящие уровни руководства в централизованных системах органов государственного управления).

Выступая относительно обособленной частью конституционного механизма государственной власти современных западных демократий, местное самоуправление обладает следующими чертами:

во-первых, основано на представительных началах;

во-вторых, не зависит от органов правительства в делах местного характера;

в-третьих, ограничено предписаниями закона;

в-четвертых, обладает независимой собственностью, собственными источниками доходов;

в-пятых, формирование органов местного самоуправления происходит без государственной опеки.

Современные государствоведы единодушны в том, что истоки местного самоуправления восходят к муниципальным реформам XIX в.; при этом отмечают преемственность средневековых идей товариществ, ассоциаций, вольных городов и т.д. Возникновение местных представительных органов связано с процессами перехода от феодальной формации к капитализму. На начальном этапе своего развития местное самоуправление характеризовалось сильной автономией в отношениях с центральным правительством. Для наших же дней "функциональное сближение деятельности муниципалитетов и центрального исполнительного аппарата, а также развитие элементов административной субординации между ними обозначают превращение муниципальных органов в подсистему механизма государственного управления, возглавляемого правительством"*(71).

В зависимости от положения местного самоуправления во взаимодействии с органами государственной власти обычно выделяют следующие модели местного самоуправления: англосаксонскую, континентальную (французскую), смешанную (германскую).

Англосаксонская модель местного самоуправления (Великобритания, США, Канада, Австралия и др.) считается классической муниципальной формой. Для этого типа организации местного самоуправления характерны:

высокая степень его автономности;

отсутствие прямого подчинения между муниципальными органами разных уровней;

отсутствие на местах уполномоченных представителей центрального правительства, опекающих местные органы;

избрание населением не только представительных органов, но и отдельных муниципальных должностных лиц;

сочетание административного и судебного контроля за законностью действий муниципальных органов*(72).

Континентальная (французская) модель (континентальная Европа, франкоязычная Африка, Латинская Америка, Ближний Восток) характеризуется такими чертами:

сочетание прямого государственного управления (государственная администрация) на местах и местного самоуправления;

жесткая система административного контроля на местах;

бюрократическая субординация между органами различных уровней управления;

широкие возможности административного воздействия центральной власти: предварительный контроль в отношении решений органов местного самоуправления, возможность аннулирования принятых решений, временное их приостановление и пересмотр, замещение органов местного самоуправления, их отзыв, отставка, роспуск и др.*(73)

Реформа местного самоуправления, осуществленная в начале 80-х гг. прошлого столетия во Франции, существенно усилила децентрализацию, ликвидировала институт префектов, сократила возможности административного воздействия вышестоящих уровней управления на нижестоящие.

Смешанная (германская) модель (Австрия, Германия, Япония) объединяет в себе некоторые черты англосаксонской и континентальной (французской) моделей, а также обладает своими собственными особенностями. Например, в ФРГ четкое взаимодействие местного управления и самоуправления обеспечивается системой отношений глав правительственных округов (Regierungsprasident) с главами администрации базового звена местного самоуправления на уровне районов - ландратами или районными директорами, являющимися и чиновниками государства, и главами исполнительных органов коммунального самоуправления (это относится и к городам в ранге районов). Таким образом, районы и города в ранге районов, образуя основу коммунального самоуправления, одновременно служат звеном государственной системы управления.

При этом существует соподчинение вышестоящих и нижестоящих муниципальных органов. В ряде правительственных округов допускается ограниченное право местного самоуправления*(74).

Под влиянием интеграционных процессов, предопределяющих многие стороны развития современных государств, различия между указанными моделями перестают носить принципиальный характер. Муниципальные реформы, осуществленные в последней четверти XX в., свидетельствуют о существенном сближении между названными моделями. Подтверждением этому служит принятие Европейской хартии местного самоуправления, подписанной в Страсбурге 15 октября 1985 г.

Несмотря на серьезные организационно-правовые различия между органами местного самоуправления, некоторую архаичность территориальной организации, можно говорить об общих современных тенденциях в их положении и развитии. Наиболее полно это выражается в компетенции, ролевой характеристике участия в осуществлении функций государства, финансовом положении.

В зарубежных унитарных государствах вопросы регулирования местного самоуправления находятся в ведении центральной власти, в федеративных - в ведении субъектов РФ.

Как отметил Г.В. Барабашев, общий принцип производности муниципальных полномочий от власти парламента в Великобритании ("...муниципалитеты не автономные образования. Они осуществляют власть, возложенную на них парламентом") в США вылился в формулу "муниципалитеты - креатуры и агенты соответствующих штатов". В конституциях подавляющего большинства штатов закреплено право легислатуры создавать и упразднять муниципалитеты, предусматривать их юрисдикцию и конкретные полномочия, дополнять и изменять их в любое время*(75).

Характеризуя американскую правовую доктрину по отношению к муниципалитетам, Томас Дай пишет: "Местное самоуправление не упоминается в Конституции США. Хотя мы и рассматриваем американскую федеративную систему как совокупность федерального, штатного и местного уровней власти, с конституционной точки зрения местное управление составляет часть органов штатов. Общины не имеют конституционного права на самоуправление, все их полномочия юридически исходят от штата, в той мере, в какой органы местного самоуправления собирают налоги, регулируют жизнь населения и обеспечивают осуществление служб, они, в сущности, выполняют функции штата, которые последний делегировал им в конституции или в законе"*(76).

Конституция ФРГ предусматривает (пп. 1, 2 ст. 28) создание представительных органов в землях, общинах и союзах общин. И в этом случае правовое регулирование сосредоточено на уровне субъектов.

В США и ФРГ число систем местного самоуправления равно числу субъектов (не следует думать, что соответственно в США - 50, в ФРГ - 16 систем местного самоуправления - по числу субъектов этих федераций; речь идет о другом - о праве субъекта самостоятельно избрать для себя подходящий вариант, и в реальности их не так уж много).

Система муниципальных органов в большинстве случаев определяется административно-территориальным делением. В настоящее время наиболее распространенным является двух-трехзвенное административно-территориальное устройство, встречается и четырех-пятизвенное, что сказывается на сложности системы выборных органов местного самоуправления. В современных демократических государствах существуют как системы, организованные на основе принципа соподчинения разноуровневых муниципальных органов (например, во Франции, в ФРГ, Италии, Японии), так и системы, в основе которых лежит принцип автономии и соподчинение нормативно отсутствует (например, в США, Великобритании).

Представительные органы местного самоуправления образуются не в каждой административно-территориальной единице. Можно наблюдать разнообразие подходов в образовании представительных органов в так называемых естественных (т.е. сложившихся исторически) и искусственных (т.е. созданных путем объединения) административно-территориальных единицах. Речь идет об отходе от поселенческого принципа (город, село, поселок и другие естественные образования) и о возможности создания представительных органов местного самоуправления на уровне административно-территориальных единиц регионального характера - кантонах и округах (Франция), округах (ФРГ), воеводствах (Польша) и т.п.

Система органов местного самоуправления во многом зависит от стремления центральной власти повысить эффективность государственного управления за счет территориальной реорганизации общин путем их значительного укрупнения. Так, в ФРГ цели реформы определялись следующим образом: "Государственное и коммунальное управления должны быть приспособлены к возрастающим требованиям. Их необходимо укрепить и рационализировать. Усилить коммунальное управление так, чтобы каждая община решала все вопросы собственными силами. Ликвидировать диспропорцию между объемом дел и возможностями"*(77). Укрупнение общин проводилось через так называемые регулирующие меры, к которым относились: уничтожение "бесперспективных коммун", содействие добровольным ассоциациям общин и др. Территориальная реформа в ФРГ значительно сократила количество районов и общин. Если на начало реформы (1963 г.) в стране насчитывалось 24 278 общин, то к ее завершению (1974 г.) осталось только 10 979 общин. Число районов уменьшилось с 425 до 250*(78).

В США и Великобритании модернизация системы муниципальных органов тоже признается одним из острых вопросов внутриполитической ситуации.

Во Франции широкое развитие получили специальные межкоммунальные образования: синдикаты, городские дистрикты, расширенные городские коммуны.

0

Местное самоуправление в зарубежных странах

КУРСОВАЯ РАБОТА

ЮУрГУ - 08ХХХХ.6Х. 2014. ХХХ. ВКР

Руководитель,

/ /

«_____» _______________ г.

студент группы

Нормоконтролер, к.э.н.,

/ /

«_____» _______________ 201 г.

Челябинск 2016

Федеральное государственное автономное образовательное учреждение высшего образования «Южно-Уральский государственный университет (национальный исследовательский университет)»

Высшая школа экономики и управления

Кафедра «Экономическая теория, региональная экономика, государственное и муниципальное управление»»

Специальность 38.03.04 «Государственное и муниципальное управление»

ЗАДАНИЕ

на курсовую работу студента группы ЗЭУ - 320

Давлетшиной Дианы Ураловны

1. Тема проекта «Местное самоуправление в зарубежных странах»
2. Срок сдачи студентом законченной работы « __ » января 2017г.
3. Исходные данные к проекту

Статьи, научные труды, монографии, таких авторов, как Баглай М. В., Дархамбаева А. Д, Леушин М. Е., Меркушова Н. И

1. Перечень вопросов, подлежащих разработке

1 Теоретические основы местного самоуправления

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления

1. Дата выдачи задания « 20 » октября 2016 г.

Руководитель ____________________________________ М.В. Козина

Задание принял к исполнению __________________ Д.У. Давлетшина

КАЛЕНДАРНЫЙ ПЛАН

Заведующий кафедрой В.С. Антонюк

Руководитель проекта М.В. Козина

Студент Д.У. Давлетшина

Давлетшина Д.У. Местное самоуправление в зарубежных странах. - Челябинск: ЮУрГУ, ЗЭУ - 320 , 37 с., библиогр. список - 17 наим.

В курсовой работе уточнена сущность, виды и полномочия местного самоуправления; описаны современные модели местного самоуправления в зарубежных странах; рассмотрен зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления; выявлены проблемы и разработаны рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления; обобщены методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

ВВЕДЕНИЕ. 6

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ. 7

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления. 7

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах. 11

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления. 15

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления. 27

ЗАКЛЮЧЕНИЕ. 35

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК. 36

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность данной темы состоит в том, что в Российской Федерации одной из основных проблем в сфере взаимоотношений общества и власти в настоящее время является дефицит доверия власти к ее учреждениям. Доверие населения к работе властных структур напрямую зависит от эффективности местного самоуправления.В зарубежных странах накоплен значительный опыт действия различных моделей местного самоуправления. Эти модели отличаются по порядку формирования органов местного самоуправления, предметам ведения местного самоуправления, характеру и особенностям взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти.

Знание и обобщение зарубежного опыта организации местного самоуправления объективно поможет выработать рекомендации по повышению эффективности организации и деятельности местного самоуправления в Российской Федерации.

Объектом курсовой работы является местное самоуправление.

Задачи исследования:

1. уточнить сущность, виды и полномочия местного самоуправления;
2. описать современные модели местного самоуправления в зарубежных странах;
3. рассмотреть зарубежный и отечественный опыт организации местного самоуправления;
4. выявить проблемы и разработать рекомендации по совершенствованию организации местного самоуправления;
5. обобщить методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

1 ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1 Понятия, виды и полномочия местного самоуправления.

Местное самоуправление — система организации и деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, управление муниципальной собственностью, исходя из интересов всех жителей данной территории, его исторических, национально-этнических и иных особенностей на основе конституции и законов данного государства.

Система правового регулирования местного самоуправления обусловлена формой территориально-политического устройства государства, степенью централизации и децентрализации в осуществлении функции правотворчества. В федеративных государствах сложились три уровня правового регулирования местного самоуправления: федеральный; региональный; муниципальный.

В унитарных государствах правовое регулирование местного самоуправления осуществляется соответственно на двух уровнях: государственном; муниципальном.

Формами правового регулирования местного самоуправления в зарубежных странах служат конституции, законы, подзаконные нормативно-правовые акты государственных органов исполнительной власти, судебные прецеденты, хартии (уставы) муниципальных образований, административные договоры, обычаи и традиции. В конституциях современных государств закреплено и гарантировано местное самоуправление как одна из основ демократической системы управления. Оно наиболее полно позволяет реализовать конституционное положение о том, что единственным источником власти является народ.

Местное самоуправление может осуществляться в самых разных организационных формах, однако обязательным условием является наличие представительного органа (общинный совет, земство, ландрат и др.), или выборного должностного лица (бургомистр, мэр).

Виды организации местного самоуправления:

• По количеству уровней выборных местных органов

• трёхуровневый, в федерациях — двухуровневый, характерен для средних и крупных государств (Италия, Испания, Румыния, Германия, Франция, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Чехословакия в 1945—1992 гг., Польша, Венгрия в 1945—1982 гг., Греция, Албания в 1947—1991 гг., ГДР в 1949—1990 гг. , Югославия в 1920—1932 гг и 1945—1963 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Украина, Беларусь, Россия);
• двухуровневый, в федерациях — одноуровневый, характерен для небольших государств (Дания, Швеция, Норвегия, Ирландия, Великобритания, Нидерланды, Чехословакия в 1920—1945 гг., Чехия, Словакия, Венгрия, Бельгия, Португалия, Австрия, Швейцария, Хорватия, Болгария в 1945—1990 гг., Эстония в 1920—1933 гг. и 1990—1993 гг., Россия в 1997—2006 гг.);
• одноуровневый (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Эстония, Латвия, Литва).
• По типу устава:
• с преобладающими полномочиями совета, в этом случае глава исполнительного органа обычно избирается советом, реже населением, при этом сам исполнительный орган может являться коллегиальным (Италия, Испания, Греция, Швеция, Норвегия, Исландия, Швейцария, Польша, Чехия, земля Гессен в Германии, Сербия, Нидерланды, Бельгия, Россия в 1864—1918 гг. и 1936—1989 гг., Югославия в 1921—1963 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., Венгрия в 1949—1989 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• с преобладающими полномочиями главы исполнительного органа, в этом случае глава исполнительного органа избирается населением и в большинстве случаев является единоначальным (Франция, Румыния, Дания, Германия, Австрия, США, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Венгрия, Финляндия, Болгария, Хорватия, Великобритания, Ирландия, Эстония, Латвия, Литва, Россия).
• По типу соотношения с назначаемыми представителями центральной власти:
• назначаемые представители центральной власти отсутствуют, а их функции исполняют выборные органы местного самоуправления (Германия, Польша, Чехия, Словакия, Нидерланды, Бельгия, Испания, Венгрия, США, Россия в 1937—1993 гг., Чехословакия в 1945—1992 гг., ГДР в 1949—1990 гг., Румыния в 1945—1990 гг., ДВР в 1920—1922 гг., Болгария в 1945—1990 гг.);
• назначаемые представители центральной власти сочетаются с выборными органами местного самоуправления (Италия, Франция, Румыния, Австрия, Дания, Швеция, Норвегия, Великобритания, Канада, Австралия, Новая Зеландия, Украина, Беларусь, Россия в 1864—1918 гг.);
• назначаемые представители центральной власти заменяют органы местного самоуправления на уровнях более крупных местных единиц (Болгария, Исландия, Финляндия, Сербия, Россия в 1997—2006 гг.)

Основной смысл формирования и деятельности местного самоуправления заключается в том, что органы местного самоуправления должны гораздо лучше решать задачи повышения уровня жизни жителей, нежели государственные органы и чиновники при централизованном управлении.

Главные признаки:

• выборность;
• самостоятельность в руководстве делами местного значения (наличие собственного исполнительного аппарата, материальной базы в виде муниципальной собственности, права устанавливать и взимать местные налоги, издавать нормативные акты).

Полномочия органов местного самоуправления обычно закрепляются специальными законами. В самом общем виде они могут устанавливаться в конституциях. В федеративных государствах полномочия местных органов чаще всего регулируются актами субъектов Федерации. В англосаксонских странах - судебными прецедентами.

Порядок предоставления полномочий:

• по принципу "позитивного регулирования" деятельности местных органов (США, Великобритания) - объем полномочий устанавливается путем подробного перечисления их прав и обязанностей.
• по принципу "негативного регулирования" (в странах континентального права) - местные органы вправе осуществлять все действия прямо не запрещенные законом.

Классификация полномочий органов местного самоуправления:

• в сфере финансово-экономических отношений:
  • принятие местного бюджета,
  • местное планирование,
  • установление местных налогов и сборов,
  • регулирование деятельности в сфере муниципального хозяйства.
• в сфере коммунального обслуживания населения:
• развитие транспорта,
• регулирование дорожного движения,
• санитария,
• канализация,
• очистка улиц и т.д.
• в социальной сфере:
• строительство дешевого жилья для бедных, школ, больниц,
• организация торговли, общественного питания,
• охрана общественного порядка.

В самом общем виде в законодательстве стран современного мира полномочия местных представительных органов обычно подразделяют на:

• Обязательные (те, которым придается общегосударственное значение и которые должны исполняться в обязательном порядке): водоснабжение, транспорт, общественная безопасность, здравоохранение, содержание и уборка улиц.
• Факультативные (по своему усмотрению, в зависимости от конкретных финансовых полномочий. Как правило связаны с социальной и культурной сферой): содержание общественных парков, библиотек, посадка деревьев, строительство домов для бедных и инвалидов.

Общая тенденция - сокращение собственно коммунальных дел и расширение обязательных полномочий, т.е. интеграция местных органов в государственный механизм, их приспособление к решению прежде всего задач, имеющих общегосударственное значение.

1.2 Современные модели местного самоуправления в зарубежных странах.

В современном мире большое распространение получили те системы местного самоуправления, классификация которых основана на складывании отношений между местным самоуправлением и центральными властями. Так, распространение получили следующие модели местного самоуправления:

• Англосаксонская модель. Её принято считать классической, и она характерна для ряда современных государств: США, Великобритании, Индии, Канады, Австралии и др. Характеризуется избранием жителями соответствующих административно-территориальных единиц совета (правления) и ряда должностных лиц (шерифа, атторнея, казначея и др.) для решения местных дел и отсутствием представителей цент-ральной власти на местах, контролирующих деятельность местных вы-борных органов. Мэры городов при такой системе обычно избираются либо непосредственно населением, либо указанными советами, насчи-тывающих в крупных городах несколько десятков представителей.

Особенности данной модели заключаются в ряде характерных признаков, таких как:

• высокая степень автономии различных уровней власти и четкое определение компетенции органов каждого уровня;
• отсутствие на местах уполномоченных (агентов) органов центральной государственной власти;
• выборность ряда должностных лиц органов местного самоуправления;
• осуществление контроля за деятельностью органов местного самоуправления с использованием косвенных методов или через суд.
• Континентальная модель. Она получила свое распространение в странах континентальной Европы (Франции, Италии, Испании, Бельгии, Польше, Болгарии, Турции, Монголии), а также в большинстве стран Латинской Америки, Ближнего Востока, франкоязычной Африки. В низовых звеньях (общинах, коммунах и т.д.) действу-ют только выборные советы и избранные мэры, а в более высоких звеньях административно-территориальной системы — либо как вы-борные органы местного самоуправления, так и назначаемый из центра чиновник государственной администрации, либо только указанный чи-новник. Назначаемый представитель президента, правительства или министерства внутренних дел осуществляют на местах государствен-ную власть и в то же время контролирует законность принимаемых актов органа местного самоуправления.

Для данной модели местного самоуправления характерны следующие признаки:

• высокая степень централизации власти, подчинение нижестоящих органов власти вышестоящим органам;
• соединение государственного управления и местного самоуправления (например, проявляется в назначении правительством страны должностных лиц в органы местного самоуправления, надзоре за их работой и представлении отчетов);
• полномочия органов местного самоуправления определяются на основании негативного принципа правового регулирования (принцип «разрешено все то, что прямо не запрещено»);
• наличие специального лица, осуществляющего государственный контроль за деятельностью органов местного самоуправления;
• в ряде искусственно созданных территориальных единиц, не являющихся географическими объектами, органы местного самоуправления могут вовсе отсутствовать.
• Иберийская модель управления. Она действует в Бразилии, Португалии, Мексике и других испаноговорящих странах Латинской Америки. Для данной модели характерно своеобразное переплетение элементов государственного управления и местного самоуправления, в рамках которого можно го-ворить об известном совмещении тех и других и преобладании роли первых. В условиях данной системы местного самоуправления и управления население всех административно-территориальных единиц избирает совет и главное должностное лицо данной административно-территориальной единицы (алькада, мэра, префекта, регидора и др.). Иногда такое должностное лицо избирается советом. Избранный становится председателем совета и одновременно утверждается органами государственной власти как представитель государственной власти в данной административно-территориальной единице. Мэр общины также утверждается в качестве такого представителя. Он обладает правом контроля за деятельностью совета. Утвержденный председатель совета сосредоточивает в своих руках значительные полномочия, действуя не только как исполнительный орган совета, но и как представитель государства.
• Советская модель местного самоуправления. Она в корне отличается от других прежде всего тем, что она, в сущности, отрицает местное самоуправление, а управление местными делами воз-лагает на органы государственной власти на местах, хотя они также могут избираться местным населением, как и органы местного самоуп-равления. И собрание народных представителей, и местные народные пра-вительства выступают не как орган местного самоуправления, а как органы государства, хотя они и избираются и назначения государствен-ных чиновников из центра на места не производится. Они входят в иерархическую систему государственных органов со строгим подчине-нием нижестоящих органов вышестоящим. Безоговорочное признание и проведение в жизнь принципа руководящей и направляющей роли коммунистической партии также не оставляет возможности для разви-тия системы самостоятельного местного самоуправления. Данная модель еще действует в некоторых зарубежных странах (Китай, Куба, КНДР).

Характерными признаками данной модели являются:

• отрицание принципа разделения властей и провозглашение полновластия представительных органов власти на соответствующем территориальном уровне;
• исполнительные органы являются органами двойного подчинения - вышестоящему исполнительному органу и соответствующему Совету;
• реальная власть принадлежит партийным организациям, а выборы предполагают избрание одного из нескольких кандидатов, предложенных правящей партийной организацией.

Существование различных моделей местного самоуправления не противоречит сущности самого местного самоуправления, закрепленного в Европейской хартии местного самоуправления. Несмотря на разнообразие местных вопросов и проблем, которые предназначено решать на местах, главная суть, закрепленная в Хартии это обособленность местного самоуправления и децентрализация власти. Таким образом, важная особенность местного самоуправления, в соответствии с положениями Хартии, состоит в праве и способности местных территориальных сообществ самостоятельно контролировать и управлять значительной частью общественных дел.

1.3 Опыт зарубежных стран по организации местного самоуправления.

Наличие эффективного местного самоуправления необходимо для нормального функционирования любого демократического государства

Организация местного самоуправления в США.

Широко признано, что организация местного самоуправления относится к базисным элементам всей инфраструктуры амери-канской демократии. Исторически свобода, демократия, само-управление являлись устоями политической жизни страны.

В США графства выступают административно-территори-альными подразделениями всех штатов, кроме Коннектикута и Ро-Айленда, и служат главным образом для управления вне-городской территорией. Подавляющее большинство других мест-ных единиц управления расположено на территории графств. Графства - искусственные образования, которые создавались для решения двух основных задач: оказания содействия шта-там в выполнении ими таких функций, как отправление пра-восудия и проведение выборов; предоставления услуг сель-ским жителям, включая строительство сельских дорог и под-держание порядка.

В состав графств входят муниципальные корпорации (си-ти, бороу, вилиджи и тауны). Исключение составляют 39 городов, которые выделены из графств. Их муниципалитеты осуществляют функции, свойственные муниципальным корпорациям и графствам.

Следующее крупное звено местных единиц управления — тауншипы и приравненные к ним тауны — существует в 20 шта-тах. В штате Мэн эти подразделения именуются плантациями, в Нью-Гемпшире — местечками (location). В этом звене создаются органы общей компетенции, т. е. имеющие полномочия осуществлять множество функций.

Особую категорию единиц местного управления состав-ляют школьные и специальные округа. В США насчитывается 14 721 школьный округ и 29 532 специальных округа. В них создаются органы специальной компетенции для выполнения определенных функций. По этому признаку выделяется 19 ти-пов основных округов. Наиболее распространены: пожарные, по водоснабжению, по охране почв, жилищного строительст-ва, дренажные, санитарные, включая канализационные.

Специальные округа создаются для деполитизации той или иной сферы деятельности, а также для предоставления населе-нию тех услуг, которые не оказывают органы местного само-управления. Границы специальных округов часто не совпада-ют с границами административно-территориальных единиц и могут занимать самую разнообразную площадь: от небольшой территории до нескольких графств. С помощью специальных округов удается частично преодолеть жесткие финансовые ог-раничения.

В США отсутствует соподчинение между всеми этими еди-ницами управления. Вместе с тем можно говорить об опреде-ленном доминировании графств в осуществлении некоторых муниципальных функций в соответствии с полномочиями штатов. Кроме того, административно-территориальное уст-ройство и привязанная к нему система муниципальных орга-нов все больше утрачивают связь с демографической и эконо-мической структурой их территории, изменяющейся в резуль-тате урбанизации, экономических и социальных перемен.

Процесс образования муниципалитетов (инкорпорация) в большинстве штатов проходит весьма просто:

1. Должно быть соблюдено требование к минимальной численности населения (в разных штатах от 70 до 300 человек);
2. Должна быть составлена петиция от жителей с просьбой об
   инкорпорировании, содержащая указание границ и численности населения предполагаемого муниципалитета;
3. Под петицией требуется собрать подписи 20—25% жителей,
   обладающих избирательным правом;
4. Необходимо провести общее голосование поселения по во-просу инкорпорации.

Муниципалитет образуется, только если за это высказалось большинство голосующих. Если при голосовании это предло-жение не прошло, то следующая попытка инкорпорирования допускается лишь через определенное время.

В США функционирование местного управления регули-руется исключительно штатами. Поэтому местные органы уп-равления создаются в соответствии с законами штатов и их полномочия исходят от штатов. Правительства штатов без согласова-ния с федеральным правительством или правительствами дру-гих штатов определяют юридический статус, территориальные границы, организационные формы и полномочия местных ор-ганов. Таким образом, в США отсутствуют единые для всей страны принципы административно-территориального деле-ния, организации и функционирования местных органов. От-сюда чрезвычайное разнообразие организационных форм местного самоуправления, их адекватность местным условиям.

Положения, регулирующие деятельность местного управ-ления, содержатся в конституциях всех субъектов федерации. Степень урегулированности различных аспектов местного уп-равления в отдельных штатах отнюдь не одинакова, вследствие чего выделяются две основные группы таких положений.

• Конституции, содержащие небольшое количество норм, относящихся к местным органам (Алабама, Миссисипи и др.).
• Конституции, характеризующиеся подробным урегулирова-нием управления. Наряду с закреплением основных принципов деятельности местных органов в предмет конституционного регулирования штатов включаются и нормы, регламентирующие внутреннюю организацию муниципалитетов (например, Нью-Мексико).

Функции местного управления мож-но разбить на две большие группы:

• в области социального обслуживания и коммунального хозяйства (организация школьного обучения, руководство библиотеками, общественными парками, здравоохранение, социальное обеспечение);
• административно-управленческие функции (поддержание
  порядка, обеспечение противопожарной охраны, руководство юстицией, взимание налогов, проведение выборов, регистрация актов гражданского состояния, контроль за качест-вом товаров, планирование строительства и городское планирование, руководство государственной службой).

В зависимости от характера взаимодействия советов графств и административного персонала используются три ос-новные формы управления графствами:

1. «Система мэр—совет», которая действует более чем в половине всех самоуправляющихся городов США. При этом может идти речь о «сильном» мэре и «слабом» мэре. На объем власти мэра, его позиции в системе муниципального управления влияют такие факторы, как процедура его избрания (мэр либо избирается непосредственно жителями, либо муниципальным советом; возможен и иной способ избрания мэра — мэром может стать муниципальный советник, набравший наибольшее число голосов на выборах в совет); срок полномочий мэра (это может быть и четыре года, и два года); право мэра налагать вето на решение совета и др.
2. «Система совет—менеджер» (или «городской управляющий»). Эта форма городского управления используется почти в 40 процентов случаев. Мэр и муниципальный совет нанимают профессионального чиновника-менеджера (городского управляющего), который руководит городской администрацией и управляет городом как частным предприятием. Муниципальный совет и мэр являются политическими органами, определяющими общую политическую линию.
3. «Комиссия» — встречается достаточно редко, в небольших городах. Городское управление осуществляется комиссией, состоящей обычно из пяти членов, избираемых всеобщим голосованием. Члены комиссии одновременно выполняют функции совета и глав основных подразделений аппарата муниципального управления.

Все многообразие форм и методов административного контроля штатов над органами местного самоуправления мож-но разделить на два типа:

• Прямой. К данному типу контроля американская теория и практика относит тре-бования о предварительном одобрении штатом действий мест-ных органов управления; назначение или смещение штатом местных должностных лиц; издание распоряжений и указов, обязательных для органов местного самоуправления; поддер-жание различных стандартов путем осуществления штатом ин-спекций; временная замена местной администрации штатным агентом; передача функций местного управления администра-ции штата.
• Косвенный административный контроль включает в себя следующее: предоставление местным органам консультаций и информации; требование административных агентств, штатов к местным органам управления предоставлять им доклады по самым различным вопросам; пересмотр решений местных ор-ганов управления; предоставление местному управлению целе-вой субсидии со стороны штата на условиях строгого соблю-дения определенных требований и стандартов.

Судебный контроль штатов над местным управлением осу-ществляется путем вынесения судами штатов или местными судами (они входят в судебную систему штатов) следующих основных решений: судебного приказа должностному лицу ор-гана местного управления о выполнении требований истца; судебного запрета решения или иного незаконного действия местных органов и их должностных лиц.

Организация местного самоуправления в Германии.

На формирование системы местного самоуправления в Германии повлиял долгосрочные период существования государственной раздробленности, а так же реформы, которые проводились неоднократно и постепенно.

Система местного самоуправления включает в себя представительные и исполнительные органы. Минимальная численность общины, где может избираться представительный орган - 200 человек. Численность избираемых советников может быть от 8 до 80 человек в зависимости от масштаба территории и численности населения. Право избирать с 18 лет, а быть избранным - чаще всего с 21 года.

Особенностью германской системы является наличие четырех моделей исполнительных органов :

1. Неправильный магистрат. Эта модель действует в земле Гессен, в городах земли Шлезвиг-Гольштейн, в некоторых городах Рейнланд-Пфальца и в Бременхафене (округе Бремена). Она используется прежде всего в городских поселениях. Избираемый путем всеобщего голосования совет выбирает из своего состава председателя совета. Председатель совета председательствует на заседаниях, готовит порядок дня. Одновременно совет назначает путем голосования коллегиальный исполнительный орган - Магистрат - из числа профессиональных управленцев. В земле Гессен член магистрата не может быть членом совета; в других землях, наоборот, магистрат избирается из состава совета. Магистрат назначается на период от 6 до 12 лет в разных общинах. Магистрат является коллегиальным органом исполнительной власти: он представляет общину в отношениях с гражданами, другими органами власти, в суде, готовит и исполняет решения совета (в том числе бюджет), руководит администрацией общины. Все решения магистрата принимаются путем голосования. Совет назначает (как правило, по представлению членов магистрата) бургомистра, который возглавляет магистрат. Однако его роль сравнительно невелика: он председательствует на заседаниях магистрата, представляет магистрат в совете, обладает правом решающего голоса в магистрате (при равном количестве голосов). Он не является начальником для членов магистрата. Наконец, совет может распределить между членами магистрата сферы деятельности, поручив каждому индивидуальный участок работы, соответствующий компетенциям общины и структуре административных служб; бургомистр также может распределить сферы деятельности между членами магистрата, но не имеет права вмешиваться в распределение, сделанное советом.

Внутри данной системы существует последовательный контроль за законностью принимаемых решений: магистрат может опротестовать и отказаться выполнять противоправное решение совета; бургомистр может опротестовать противоправное решение магистрата, причем последней инстанцией в споре является совет.

1. Северо-Германский совет. Эта модель действует в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония. Основные ее черты копируют английскую систему организации местной власти.

Совет общины избирает из своего состава бургомистра или обер-бургомистра. Бургомистр председательствует на заседаниях общины и выполняет представительские функции. Одновременно совет назначает - на срок от 6 до 12 лет - профессионального управленца на должность директора общины (Gemeinedirektor) или городского директора (Stadtdirektor). В крупных городах совет назначает также помощников директора, за которыми может закрепить определенные сферы деятельности; они являются иерархическими подчиненными директора. Директор общины единолично руководит администрацией, готовит и исполняет решения совета.

Здесь также существует строгая система контроля за законностью принимаемых решений: совет имеет право опротестовать и отменить решение директора (кроме делегированных ему государственных полномочий), бургомистр имеет право как опротестовать решение директора (с обращением в совет), так и опротестовать решение совета (с отлагательным вето). Наконец, директор общины может опротестовать незаконное решение совета.

1. Бургомистр. Эта модель организации местного самоуправления распространена в землях Рейнланд-Пфальц, Саар и в сельских общинах Шлезвиг-Гольштейна. Совет избирает из своего состава бургомистра (обер-бургомистра), который одновременно является председателем совета и главой исполнительной власти общины. Параллельно совет назначает из числа профессиональных управленцев и из собственного состава управу, в которую входит и бургомистр. Задачей управы является подготовка решений совета, руководство - под началом бургомистра - общинной администрацией. Бургомистр и совет могут опротестовывать решения друг друга, причем бургомистр обладает правом отлагательного вето.
2. Южно-Германский совет. Модель, принятая в Баварии, Саксонии, Баден-Вюртемберге и в большинстве земель бывшей ГДР. Бургомистр - глава администрации и председатель общинного совета. В целом здесь повторяются характеристики бургомистерской модели, но бургомистр (обер-бургомистр) избирается населением путем прямых всеобщих выборов.

Как правило, применяется мажоритарная система в два тура, с порогом для участия во втором туре. Бургомистр также совмещает функции главы исполнительной власти и председателя совета; он же и представляет общину. Совет также формирует - частично из своего состава, частично из чиновников - управу или другой коллегиальный орган с участием бургомистра, подчиняющийся ему в вопросах исполнительской деятельности и участвующий в подготовке решений совета.

С учетом типа местной администрации и характера ее взаимоотношений с представительным органом формируются модели местного самоуправления:

1. Обер - бургомистр совет - аналог модели «Сильный мэр-совет».
2. Совет магистрат - бургомистр на 6 лет, а представительный орган - на 4 года. В коллегии магистрата работают советники, которые осуществляют свою деятельность на общественных началах.
3. Совет - общинный директор - комитет по управлению осуществляет контроль за деятельность общинного директора. Он функционирует как коллегиальный орган.
4. Собрание жителей общины - бургомистр. Собрание жителей выполняет функции представительного органа, а исполнительно-распорядительные функции возложены на бургомистра, избираемого населением.

Таким образом, анализ теории и практики деятельности местного самоуправления в зарубежных странах раскрывает некоторые возможности для рецепции с учетом национальных правовых традиций. Большинство демократических государств сохраняют за местным самоуправлением автономию. В исключительных случаях выявлена относительная автономия, при которой руководящим звеном органа местного самоуправления является должностное лицо, выполняющее исполнительные функции на данной административно-территориальной территории.

Анализ зарубежного опыта также выявил тенденции непрерывного процесса совершенствования института местного самоуправления, выраженного в правовых реформах, закрепивших демократические принципы управления. Ацент реформирования в зарубежных странах ставится не на субординации и согласованности функций центральных и местных органов власти, а на координации — согласованности функций компонентов политической системы всего общества.

Во многих субъектах федерации местное самоуправление становится формальным органом власти, мало выражающим интересы проживающих на его территории граждан.

Вот некоторые проблемы, которые встали на пути реализации ФЗ о местном самоуправлении:

1. Географические различия регионов обуславливают их различия в экономических возможностях.
2. Различия в практике межбюджетных отношениях и передачи полномочий.
3. Вертикаль власти от главы субъекта федерации и вниз до глав районов, городских округов и глав поселений идет по принципу начальник-подчиненный. Финансовая и функциональная зависимость органов местного самоуправления в выполнении переданных им полномочий привела к практическому огосударствлению местного самоуправления. По существу, администрации МСУ стали территориальными администрациями субъекта федерации.
4. Существует ограниченный набор вопросов, которые может решить местное самоуправление без вышестоящей вертикали власти.
5. Налоговая автономия органов местного самоуправления сильно ограничена, и основную, подавляющую часть средств, муниципалитеты получают в виде финансовой целевой помощи от вышестоящих бюджетных организаций.
6. Муниципалитеты стали ответственными за вопросы, которые должны решаться на федеральном государственном уровне, это: образование, медицина, пожарная охрана и пр. При этом муниципалитеты не обладают для решения этих государственных вопросов средствами и не имеют юридического права самостоятельно принимать решения.

1. Совмещение вектора интересов всех уровней управления. Действующая в России модель власти разобщает интересы различных уровней управления. Связано это с тем, что налоги разделены на федеральные, региональные и местные. Причем, чем выше уровень управления, тем надежнее источники налоговых поступлений. За поселениями же закреплены наименее собираемые налоги с малым потенциалом сборов. В результате игнорируется принцип демократизации межбюджетных отношений, без чего невозможна децентрализация управления.
   Повышению эффективности межбюджетных отношений будет способствовать объединение налоговых интересов всех уровней власти. Подобное совмещение вектора интересов приведет к тому, что вышестоящие органы власти будут заинтересованы в успехе нижестоящих и наоборот. В итоге, это усилит систему власти в стране, без чего невозможно развитие демократии в России.
2. Демократизация межбюджетных отношений.
3. Совершенствование налоговой системы. Налоговая система должна быть либеральной, стимулирующей развитие, простой, понятной, прозрачной и стабильной. Реализация данной меры позволит повысить прозрачность экономики, качество бизнес-планирования в предприятиях, а также эффективность государственных программ развития экономики.
4. Совершенствование структуры органов местного самоуправления. Структура органов местного самоуправления на районном уровне сложна, что мешает эффективной деятельности их работников.
5. Концентрация функций местной власти в рамках одного министерства.
6. Создание вертикали местного самоуправления.
   Опыт развитых стран показывает целесообразность создания в России вертикали местного самоуправления, охватывающей все уровни управления.

Предполагаемые итоги мер по совершенствованию местного самоуправления в России:

• Рациональное распределение полномочий и ответственности по уровням власти
• Объединение интересов уровней управления и усиление системы власти в стране
• Повышение активности и эффективности работы органов власти
• Реализация потенциала органов местного самоуправления и населения
• Формирование гражданского общества
• Активное развитие территорий
• Рост прозрачности экономики, снижение коррупции
• Снижение социальной напряженности
• Рост бюджетов всех уровней управления
• Повышение эффективности государственных программ развития экономики

2.2 Методические подходы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления.

Актуальной современной проблемой для органов муниципального самоуправления является оценка ее эффективности. На законодательном уровне деятельность по оценке эффективности органов муниципального самоуправления регламентируется, прежде всего, следующими документами:

1. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 «Об оценке эффективности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов». Он определяет необходимость для глав администраций ежегодно до 1 мая года, следующего за отчетным, проводить оценку деятельности по 32 показателям с предоставлением отчетов в высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации, в границах которого расположен городской округ или муниципальный район;
2. Распоряжение Правительства РФ от 11.09.2008 № 1313-р, в целях реализации указа Президента РФ от 28 апреля 2008г. № 607 (содержит методику мониторинга эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов) Он дополняет предлагаемый перечень показателей за счет следующего: расширен круг показателей, характеризующих, например, развитие малого и среднего предпринимательства; определены новые группы показателей, например, в области энергетической эффективности и инвестиционной привлекательности территорий.

Для оценки эффективности, согласно рассматриваемым документам, применяются количественные показатели (например, количество муниципальных общеобразовательных учреждений, в том числе в городской и сельской местности) и относительные показатели, которые приводятся в расчете на одного жителя или рассчитываются как процент от установленного объема или количества (например, объем инвестиций в основной капитал в расчете на одного жителя).

Кроме законодательно утвержденной методики, рассмотренной выше, существуют также методики, разработанные бизнес-сообществом и общественными организациями, которые также могут быть применимы к оценке эффективности мероприятия по совершенствованию местного самоуправления:

1. Оценка конкурентоспособности региона (существует несколько вариантов данной оценки, которые разработаны Всемирным экономическим форумом, агентствами «АК&М» и «Эксперт РА») Методика оценки строится на анализе комплекса параметров, влияющих на производительность региональной экономики и экономическое развитие региона;
2. Оценка инвестиционной привлекательности региона («Эксперт РА»). Взаимосвязанная оценка двух основных составляющих инвестиционного климата: риска (условий для инвестора) и потенциала (возможностей для инвестора предоставляемых территорией);
3. Рейтинг субъектов по индексу развития человеческого потенциала (ООН). Методология ИРЧП базируется на утверждении, что основным критерием оценки качества жизни в стране и регионе, которое напрямую зависит от эффективности государственной политики, является развитие человека через расширение возможностей выбора благодаря росту продолжительности жизни, образования и дохода;
4. Рейтинг социально-экономического развития муниципальных образований («РИА Рейтинг»). Степень удовлетворенности жителей районов качеством муниципальных услуг (жилищно-коммунальных, медицинских, образовательных и потребительских), оцениваемых на основе результатов регулярно проводимых социологических опросов населения.

Так же существуют исследования, в которых авторы пытаются обосновать необходимость рассмотрения эффективности с точки зрения укрупненных сотавляющих. Например, предлагается эффективность рассматривать с позиции трех измеримых составляющих:

1. Технической. Определяется степенью достижения поставленных целей деятельности с учетом общественных интересов. Она отражает соответствие государственного управления требованиям внешней среды с учетом влияния, которое оно оказывает на состояние общества, и связана количественными и качественными показателями, важными характеристиками которых являются их оперативность и регулярность.
2. Экономической. Определяется как отношение стоимости объемов предоставленных услуг к стоимости объемов привлеченных для этого ресурсов. Она отражает внутреннее положение дел в системе государственного управления, ее собственную деятельность.
3. Социальной эффективности.

При оценке эффективности деятельности органов муниципального самоуправления важно учитывать внешние «косвенные» результаты, такие как, повышение качества жизни граждан, показатели смертности, рождаемости, реальных доходов населения, нормального развития объектов управления (коммерческих и некоммерческих организаций), морально-идеологическое влияние управленческой деятельности на «внешнюю» среду, на объект управления. Оценку «косвенных» результатов целесообразно производить по критериям технической эффективности. Техническая эффективность связана с конечным результатом — продвижением к желаемым целям — и определяется степенью достижения целей деятельности госслужащего в соотношении с затраченными на их достижение ресурсами.

Таким образом, при оценке экономической эффективности учитывается «внутренние факторы», собственная деятельность госслужащего, в то время как при оценке технической эффективности анализируется соответствие этой деятельности требованиям внешней среды с учетом влияния, которое деятельность госслужащего оказывает на объект управления. Широкое понимание технической эффективности практически совпадает с третьим видом эффективности, нередко выделяемой в научной литературе — социальной эффективностью.

Оценка эффективности по совершенствованию местного самоуправления на основе следующих методов:

1. Оценка степени достижения основных целей муниципального управления. Эффективность системы муниципального управления по данному методу рассчитывается по формуле:

Э ц = К ув x К уж x К унпч

Э ц — обобщенный коэффициент достижения целей системы муниципального управления.

К ув — коэффициент уровня выживания населения соответствующего муниципального образования. Характеризует условия выживания, сложившиеся в результате деятельности органов муниципальной власти, действующих на территории муниципального образования.

К уж — коэффициент уровня жизни населения на соответствующей территории.

К унпч — коэффициент уровня нарушений прав человека в соответствующем муниципальном образовании за определенный период.

1. Метод соотношения потребностной, результативной и затратной эффективности. Отношение достигнутых результатов к поставленной цели (целевая эффективность) и отношение ресурсов к этим результатам (затратная и ресурсная эффективность) исчерпывают эффективность управления. Тем не менее, недостаточно различать эффективность результативную (целесообразную) и экономическую (затратную). Необходим еще и анализ обоснованности самих целей деятельности, т. е. эффективности муниципальной деятельности с точки зрения соответствия ее целей нормативным идеалам и ценностным нормам, принимаемым местным сообществом на определенном этапе его развития, эта эффективность названа потребностной.
2. Метод оценки эффективности системы муниципального управления на основе оценки эффективности управления в каждой входящей в нее подсистеме. Задача сводится к решению частных задач оценки эффективности системы управления в отдельных сферах муниципальной деятельности и выведению совокупной оценки на основе рейтинговых значений важности отдельных сфер. Рейтинговые значения в каждом случае могут быть определены экспертно, исходя из степени остроты отдельных проблем в конкретном муниципальном образовании и в определенный период времени.

Также выделяют индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления, основанные в основном на оценке управляемой подсистемы системы управления. Наиболее используемым является в настоящее время индикативный подход к оценке эффективности системы регионального управления, который основан на сопоставлении реальных показателей уровня развития региона с целевыми индикаторами, задаваемыми изначально на момент планирования в соответствии с главной целью развития территории.

Другим используемым в настоящее время подходом к оценке эффективности системы регионального управления является критериальный подход. В качестве основных показателей оценки эффективности механизма государственного управления региональной экономикой рекомендкюся следующие группы критериев: показатели конечного эффекта, показатели промежуточного результат, показатели рабочих процессов, показатели затраченных ресурсов, уровень эффективного использования ресурсного потенциала региона при достижении определенного состояния социально-экономического развития региона.

Индикативный и критериальный подходы к оценке эффективности системы регионального управления базируются на оценке косвенного воздействия управляющей подсистемы на управляемую подсистему, и не учитывают эффективность самой управляющей.

Так же они определяют, что в исследованиях эффективности государственного управления, государственной бюрократии и институтов государства можно выделить несколько теоретико-методологических подходов, связывающих эффективность с определенными факторами, а именно:

1. Подход, основанный на концепции лидерства. Представители данного направления увязывают эффективность организации с лидерскими навыками, стилем управления, индивидуальными характеристиками и качествами руководителей органов власти, системами подбора, оценки выполнения задач, мотивацией и профессиональным развитием государственных служащих.
2. Подход, развивающий теорию веберовской рациональной бюрократии. С позиции данного подхода внимание акцентируется на иерархической структуре, функциональной специализации, наличии четких принципов регламентации профессиональной деятельности государственных служащих, которые рассматриваются как необходимые предпосылки для эффективной деятельности властных структур.
3. Подход к эффективности деятельности, связанный с теорией жизненных циклов, состоит в рассмотрении эффективности государственного управления во взаимосвязи с оценкой влияния постоянно и циклично формирующихся коалиций или групп влияния в органах власти. Характер принятия решений в бюрократических структурах и их эффективность рассматриваются в контексте жизненных циклов развития организации.
4. В рамках концепции профессионализма эффективная деятельность ставится в прямую зависимость от профессионализации органов государственной власти, наличия карьерных (профессиональных) чиновников, от уровня их профессионализма и компетентности.
5. Экономический подход, связывающий повышение эффективности деятельности органов государственной власти с наличием механизма конкуренции среди ведомств, системой внедрения инноваций, а также политической и социальной подотчетностью государственных органов, в первую очередь перед налогоплательщиками.
6. Экологический подход, в рамках которого подчеркивается, что результаты деятельности бюрократии зависят от характера внешней среды (экологии организации) и способности органов государственной власти управлять изменениями и инновациями с целью адаптации к этим изменениям.
7. Подход, основанный на концепции управления качеством. В рамках данного подхода основное внимание акцентируется на создании в органах государственной власти системы постоянного совершенствования процессов и государственных услуг; вовлечении в эту деятельность государственных служащих, максимально используя их творческий потенциал и организуя их групповую работу. Управление качеством основано на взаимосвязи потенциала органов государственной власти и результатов деятельности при постоянном соотнесении со стратегическими целями и вовлечении служащих в процессы качества, их обучении, увеличении их компетентности и мотивации.

Таким образом, с одной стороны, необходимость оценки эффективности муниципального управления не вызывает сомнений; с другой стороны, существующие на данный момент теоретические, методические и практические разработки в данной области весьма разнообразны, что отражает сложность исследуемого явления в управлении. В целом для всех перечисленных подходов характерно определение некой системы показателей и индикаторов и правил их агрегирования.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В ходе работы было рассмотрено местное самоуправление в зарубежных странах. Было показано, что местные управления представляют собой сложный механизм, который, будучи в определенной степени автономным (что выражается в выборности местных представительных органов, наличии у них своего исполнительного аппарата, институте муниципальной собственности и т.д.), функционирует в конечном счете под контролем центральных властей и в значительной степени - интегрирован в государственный механизм, выполняя многие функции, имеющие общенациональное значение, число которых увеличивается с расширением социальных функций современного государства.

У централизации власти хотя и есть свои негативные черты, но которая тем не менее, обеспечивает единое управление, свободное от местных политических споров и предотвращающее злоупотребление властью. Кроме того, порой централизация власти позволяет лучше координировать деятельность местных служб.

Правовой основой организации самоуправления в зарубежных странах являются соответствующие положения конституций, национальных законов о местном управлении и самоуправлении, в федеративных государствах - также законы штатов, земель, других субъектов федерации. Важную правовую основу самоуправления для всех стран Европы составляет Европейская Хартия местного самоуправления.

Применительно к России, опыт решения проблем местной организации власти должен заимствоваться с определенной долей условности и соответствовать реальной действительности, повседневной практике.

БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК доступен в полной версии работы

Скачать: У вас нет доступа к скачиванию файлов с нашего сервера.

В числе проводимых в настоящее время в России реформ и преобразований одно из значимых мест занимает реформа местного самоуправления. Современная Россия за последнее столетие в третий раз стремится найти оптимальную форму управления на местах. Сегодня как никогда очевидна потребность создания новых эффективных форм и систем муниципального управления и местного самоуправления. Однако становление современной муниципальной модели проходит с определенными трудностями, что отчасти вызвано недостаточной изученностью отечественного опыта организации местной власти.

На протяжении тысячелетней истории российского государства, в силу особенностей развития общества, система управления отличалась чрезмерной централизацией государственной власти, постоянным господством исполнительных структур, отсутствием развитой системы самоуправления. При этом сложившиеся структуры местного самоуправления практически не отражали интересы населения, часто являясь тормозом для общего развития. В то же время в истории России существовало достаточно моделей и систем самоуправления, давших положительный эффект социально-экономического развития территории.

Традиционно выделяют три отечественные модели местного самоуправления: земскую, советскую и новую (современную). Однако система местного самоуправления начала складываться и на более ранних этапах развития отечественной истории.

Достаточно отчетливо контуры местного самоуправления проявили себя в связи с принятием христианства на Руси (988 г.), расширился круг субъектов местного самоуправления, наряду с производственными и территориальными формами самоуправления появилось монастырское и церковное самоуправление. Местное самоуправление данного периода играет роль института управления, с развитием которого было связано укрупнение административных единиц и создание крупных политических центров. Существенные изменения в сложившуюся систему самоуправления внесло монголо-татарское нашествие, разрушившее представительную власть – саму основу, объединявшую славянские общины.

Особое место в истории местного самоуправления занимают реформы Ивана TV: губная реформа, земские преобразования, отмена системы кормления. Вместе с тем были предприняты попытки установления зависимости местных органов от центральной власти, введена опричнина. В целом же мероприятия Ивана Грозного не привели к формированию целостной системы местного самоуправления.

Не сложилась завершенная модель местного самоуправления и в эпоху правления Петра I. Несмотря на то что были проведены мероприятия способствующие развитию местного самоуправления (например, за каждым городом закреплялось право самостоятельно распоряжаться городской землей, управление общинами передано самим общинам), принимались и меры, ограничивающие компетенцию местных органов (установление опеки приказной администрации над общинами). Целью реформ Петра I являлось создание целостного государства с достаточно эффективной системой управления, отвечающей требованиям политической элиты того времени, что во многом объясняет «зигзаги» в отношении к институтам местного самоуправления.

Крупной вехой в развитии отечественного самоуправления справедливо считается период царствования Екатерины П. Именно в это время были сконструированы основы самоуправления, получившие свое закрепление в таких актах, как Учреждение о губерниях (1775 г.), Жалованная грамота дворянству (1785 г.), Грамота на права и выгоды городов (1785), которые реформировали местные учреждения на началах самоуправления по сословному принципу. Сложившаяся система местной власти функционировала до создания земской модели местного самоуправления.

Земская модель существовала в России более полувека, с 1864 по 1918 г. Масштаб земских учреждений был велик: в начале XX в. земства существовали в 34 губерниях Европейской части России, а в канун Февральской революции – уже в 43 губерниях. В развитии земской модели местного самоуправления возможно выделить несколько периодов.

1. Становление земской модели местного самоуправления началось в связи с реформами Александра П. До них существовали только зачатки самоуправления. Земская (1864 г.) и городская (1870 г.) реформы привели к децентрализации управления и развитию местного самоуправления;

2. Второй период связан с усилением центральной власти. Введенное в 1890 г. «Новое положение» существенно усилило контроль администрации за деятельностью земств, ограничило полномочия земств, изменило порядок выборов, в результате чего не стало выборных людей от населения. В 1900 г. были приняты «Примерные правила предельного земского обложения», которые нанесли удар по финансовой основе земств: им запретили увеличивать смету больше, чем на 3% по сравнению с предыдущим годом;

3. Для следующего периода была характерна консолидация земского движения в ответ на действия центральной власти. Катализатором этого процесса послужили крупные поражения в русско-японской войне, нарастание политического кризиса и революционной ситуации. В 1904, 1905, 1906 гг. проходили постоянные съезды земского и городского самоуправления, на которых выдвигались требования созыва народного представительства с законодательными функциями, предоставления гражданских свобод, равноправия сословий и расширение полномочий местного самоуправления.

В манифесте от 17 октября 1905 г. Николай II принял требования земств о созыве представительного собрания. Указом от 15 марта 1917 г. князь Львов представителей губернских и уездных управ назначил комиссарами Временного правительства, его полномочными представителями на местах. Впервые за свою историю земства официальным путем получили политическую власть. Этот период считается временем наивысшего расцвета земской модели. Система местного самоуправления представляла собой разветвленный и достаточно эффективный аппарат управления местным хозяйством.

4. Последний период в истории земств связан с их ликвидацией. К осени 1917 г. возросло влияние параллельных органов местной власти – Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Возникший кризис власти – двоевластие: Советы и Временное правительство, комиссарами которого были в основном земские деятели, – закончился победой Советов. Процесс ликвидации губернских, уездных и волостных собраний и управ практически начался, как только победило вооруженное восстание в Петрограде, а после III Всероссийского съезда Советов он развернулся в массовом масштабе. В целом процесс ликвидации земств закончился летом 1918 г.

Земской модели местного самоуправления были присущи следующие черты: 1) функционирование земских учреждений вне системы государственных органов; 2) существование земской системы только на двух административных уровнях – уездном и губернском; 3) наличие у земских органов значительных полномочий; 4) наличие у земств прочной финансово-экономической базы; 5) четкая правовая регламентация земской системы и т. д.

Земское и городское управление соответствовало всем существовавшим в то время канонам самоуправления, а хозяйственная самостоятельность земских учреждений не знала аналогов во всем мире. Земства были уникальным явлением не только в жизни России, но и в мировой практике местного самоуправления.

Советская модель местного самоуправления, сменившая земскую модель, просуществовала в России с 1917 по 1993 г. Ее эволюция также прошла несколько периодов.

1. Первый период был связан с созданием новой системы органов местного самоуправления. Большевики, взяв власть в 1917 г., стали строить новое государство, опираясь на марксистско-ленинский тезис о необходимости первоначального слома старой государственной машины. После ликвидации земства встала острая потребность создания новой структуры управления местным хозяйством: вся страна покрылась сетью Советов, создаваемых во всех, даже самых малых территориальных единицах. Делегаты низовых Советов создавали волостные органы власти, делегаты волостных – уездные органы, делегаты уездных – губернские – и так вплоть до Всероссийского Съезда Советов. На данном этапе Советы, по сути, были местными органами политической и экономической власти центра.

2. Следующий период вошел в историю как период нэпа. Новая экономическая политика разрешала допущение элементов частной собственности, что привело к усложнению форм хозяйственной деятельности и, в свою очередь, вызвало изменения в местных органах власти. Декрет ВЦИК «О замене разверстки натуральным налогом» (1921 г.) и «Наказ об СТО (Советах труда и обороны) местным советским учреждениям» отмечали особую важность максимального развития творческой самодеятельности и инициативы местных государственных органов, учета опыта и широкого распространения лучших примеров работы Советов. Мощный толчок развитию городского самоуправления дало Положение «О городских Советах», принятое в 1925 г., которое определяло Советы как «высший орган власти на территории города в пределах своей компетенции» и предоставляло им относительную самостоятельность.

3. Для следующего периода была характерна практически полная ликвидация реальной системы местного самоуправления и ее замена системой тоталитарного партийно-государственного руководства. В 1933 г. было принято новое Положение «О городском Совете», которое окончательно «огосударствило» органы местной власти. Согласно данному Положению и Конституции 1936 г. Советы определялись как «органы пролетарской диктатуры», призванные проводить политику центра на местах. Вопросы нормативного регулирования от Советов перешли преимущественно к высшим исполнительным органам и органам коммунистической партии. Местные Советы превратились в простых исполнителей воли центра.

С приходом к власти Н. С. Хрущева (1894-1971) был поставлен вопрос о повышении роли Советов, которые к этому времени «все более выступали как общественные организации». Очередная программа КПСС развитие местного самоуправления напрямую связывала с расширением прав местных Советов. Однако на практике попытки передать местным Советам некоторые управленческие вопросы для окончательного решения закончились провалом. Вместо расширения прав местных Советов были предприняты попытки упразднения сельских Советов и замены их общественными старостами. Кроме того, резко ослабляли роль Советов в общем руководстве подведомственными территориями следующие мероприятия: передача местной промышленности Совнархозам, разделение областных и краевых Советов на промышленные и сельские, вывод из системы районных Советов органов сельскохозяйственного управления, усиление на местах органов, не подчиненных Советам, и т. п.

4. Последний период связан с реформами государственно-политического устройства России. Важную роль в становлении местного самоуправления в этот период сыграли Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.) и Закон РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.). По этим законам Советы получили значительные полномочия, собственный бюджет и собственность, что не соответствовало ленинскому пониманию советского типа власти и, по сути, означало ликвидацию советской модели. Окончательную точку в процессе ее ликвидации поставил Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации», который провозгласил прекращение деятельности городских и районных Советов народных депутатов, а их компетенцию передал соответствующим органам местной власти.

Советской модели местного управления были присущи следующие черты: 1) органы местного управления являются государственными и представляют собой «нижний этаж» государственного механизма; 2) отсутствие собственной компетенции; 3) жесткая централизация управления; 4) принцип патернализма и т. д.

В современной России еще не завершена реформа местного самоуправления, однако в ее ходе уже наметился ряд периодов:

1. Середина 1980-х – начало 1990-х гг. – созревание предпосылок новой модели местного самоуправления; принятие законов «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.) и Конституции (1993 г.), которая стала переломным моментом в муниципальной реформе;

2. С 1995 г. (принятие Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 1995 г.) – до 2000 г. В этом периоде возможно выделить три направления: а) развитие основных вопросов федерального законодательства в сфере местного самоуправления (например, принятие Федеральных законов от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», от 8 января 1998 г. № 8-ФЗ «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» и т. п.); б) развитие законодательства о местном самоуправлении на уровне субъектов РФ; в) развитие местного нормотворчества.

3. С лета 2000 г. (например, внесение поправок в Федеральный закон 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ) наметился новый период в современной реформе местного самоуправления, который продолжается до настоящего времени. Ключевым событием данного периода стало принятие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее в этой главе – Закон о местном самоуправлении 2003 г.), разработанный по инициативе Президента РФ.

В этой связи новой модели местного самоуправления стали присущи следующие черты и особенности:

1) выделение органов местного самоуправления из системы органов государственной власти (Конституция, ст. 12) предполагает их самостоятельность в решении вопросов местного значения. Вместе с тем, по новому законодательству, органы государственной власти вправе осуществлять местное самоуправление в случаях, если органы местной власти были ликвидированы в условиях чрезвычайной ситуации, если их долги превысили 30% собственных доходов и при нецелевом использовании субвенций, выделенных на реализацию отдельных государственных полномочий (ст. 75 Закона о местном самоуправлении 2003 г.);

2) двухуровневая модель местного самоуправления (низовой уровень – это городские и сельские поселения, верхний – муниципальный район);

3) четко определенные на федеральном уровне муниципальные системы: вводится принцип разделения властей на муниципальном уровне и подробно регламентируется система органов местного самоуправления вплоть до определения численности депутатов представительных органов местного самоуправления и порядка занятия должности главы местной администрации;

4) по Закону о местном самоуправлении 2003 г. усиливается ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением и государством. Закрепляется механизм отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления населением муниципального образования (ст. 24), упрощается процедура роспуска представительного органа местного самоуправления и отрешения от должности главы муниципального образования органами и должностными лицами государственной власти.

Закон о местном самоуправлении 2003 г. полностью вступил в силу 1 января 2006 г. До этого времени закон предусматривал переходный период, устанавливал календарь муниципальной реформы (ст. 85).

Становление новой модели местного самоуправления в России представляет собой сложный и длительный процесс, так как во многом определен внутренними особенностями государства, историческими традициями, национальными особенностями, политическими и экономическими факторами, а также менталитетом общества. Муниципальная реформа далека от своего завершения, требуется доработка нормативно-правовой базы местного самоуправления, предстоит большая работа по ее реализации на практике. Для успешного проведения современной муниципальной реформы и построения новой модели местного самоуправления необходимо использовать весь позитивный отечественный опыт организации управления на местах.

9.2. Сравнительный анализ зарубежного опыта местного самоуправления

В связи с проведением реформы местного самоуправления в Российской Федерации достаточно много внимания уделяется зарубежному опыту организации местной власти, и в частности зарубежным моделям местного самоуправления.

Модель местного самоуправления – это система горизонтальных и вертикальных взаимосвязей между субъектами местного самоуправления. Впервые местное самоуправление было юридически оформлено в Риме в первом веке до н. э. В настоящее время практически каждая страна имеет свою модель местного самоуправления. Основными зарубежными моделями по праву считают англосаксонскую и континентальную модели местного самоуправления.

Англосаксонская модель местного самоуправления – современная зарубежная система местного самоуправления, возникшая в Великобритании и действующая в настоящее время в Великобритании, США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии и других странах. Для нее характерны следующие черты: 1) децентрализация управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления (существование двух, а иногда и трех уровней местного самоуправления); 3) высокая степень автономии различных уровней власти; 4) четкое определение компетенции органов каждого уровня; 5) выборность ряда должностных лиц местного самоуправления; 6) полномочия органов местного самоуправления определяются на основе позитивного принципа правового регулирования (принцип inter vires, от лат. – действовать в пределах своих полномочий). Принцип inter vires получил свое воплощение в правиле Дилона. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, по которому муниципальные органы вправе делать лишь то, что им прямо разрешил закон (разрешено лишь то, что прямо предписано); 7) отсутствие на местах контролирующих органов, представителей центральной власти; 8) осуществление косвенного контроля с помощью финансовых рычагов и через судебные органы; 9) муниципализация многих служб (например, передача служб из частного сектора в ведение муниципалитета) и т. п.

Континентальная модель местного самоуправления – это современная зарубежная модель местного самоуправления, возникшая во Франции и действующая в настоящее время в континентальной Европе, во Франции, Африке, Латинской Америке, на Ближнем Востоке. Для данной модели характерны следующие основные черты: 1) высокая степень централизованного управления; 2) многоуровневость модели местного самоуправления;

3) подчинение нижестоящего уровня власти вышестоящему уровню; 4) отсутствие четкого определения компетенции органов каждого уровня (бывает, что одни и те же вопросы в одних регионах решают выборные органы местной власти, а в других – представители государственной власти); 5) сочетание выборности и назначаемости местных органов власти; 6) принцип ultra veries (от лат. – действовать с превышением полномочий), воплотившийся в правиле негативного регулирования. Это правило предоставления полномочий местным органам власти, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, прямо не запрещенные законом и не относящиеся к компетенции других органов (разрешено все то, что не запрещено); 7) сочетание государственного управления и местного самоуправления в пределах одних административно-территориальных единиц; 8) осуществление прямого контроля за деятельностью местных органов власти с помощью контролирующих органов; 9) муниципальная служба рассматривается как разновидность государственной службы.

Остальные зарубежные модели: немецкая, итальянская, японская и т. п., рассматриваются как смешанные формы англосаксонской и континентальной моделей местного самоуправления, так как в них присутствуют признаки и той и другой системы, и, кроме того, собственные особенности.

Например, Германия является федеративным государством, поэтому структура государственного управления состоит из трех независимых уровней: федеральное управление, земельное управление и коммунальное управление. Каждый из уровней власти обладает собственным автономным кругом задач.

Коммунальное управление в свою очередь также подразделяется на три уровня: общинное, районное и надрайонное. Местное самоуправление означает выполнение местными органами в соответствии с законом под свою ответственность собственных и возложенных на них государственных задач. Общины являются главным субъектом коммунального управления. Задачи, стоящие перед органами управления общин, подразделяются на два вида: 1) собственные задачи. К ним относятся как обязательные задачи (например, строительство и эксплуатация школьных зданий, пожарная охрана, содержание дорог, санитарный надзор), так и добровольные (в том числе строительство объектов социально-культурного назначения: библиотек, музеев, домов престарелых, спортивных площадок и т. п.); 2) задачи, делегированные органами государственной власти.

Таким образом, местные органы власти выполняют функции и как институты самоуправления, и как государственные органы в рамках делегированных им полномочий.

В ряде стран Латинской Америки (Аргентине, Мексике, Колумбии, Бразилии) существует иберийская модель местного самоуправления. В странах с социалистическим строем (Куба, КНР) сохранилась советская модель местного управления. В развивающихся странах (Индия, Малайзия, Кения) получило свое распространение прямое государственное управление на местах. В мусульманских странах система местного самоуправления основана на религиозном подходе.

Различны также и способы формирования местных органов власти. Наибольшее распространение получили следующие организационные формы.

1. «Сильный мэр – слабый совет»: избрание мэра осуществляется непосредственно населением, что предопределяет его более широкие полномочия по отношению к представительному органу местного самоуправления. Мэр самостоятельно решает многие вопросы местного значения и обладает правом отлагательного вето на решение совета.

2. «Сильный совет – слабый мэр»: избрание мэра происходит из числа депутатов представительного органа местного самоуправления, что определяет ограничение полномочий мэра (особенно по координации деятельности органов местного самоуправления). В данной форме за мэром в основном закрепляются представительские и оперативно-исполнительные функции. Совет в данном случае обладает большим объемом прав в сфере управления, в хозяйственных и финансовых вопросах и особенно в вопросах назначения на должности.

3. «Совет – управляющий»: население муниципального образования избирает представительный орган, который из своего состава избирает председателя – мэра и назначает главу исполнительно-распорядительного органа – управляющего (менеджера). Отношения совета с управляющим определяются договором (контрактом). Как правило, управляющему предоставляются достаточно большие полномочия в формировании местной администрации и определении основных направлений ее деятельности. Эта форма наиболее распространена в странах с англосаксонской моделью местного самоуправления. По мнению многих исследователей, данная форма отражает стремление к «очищению» городской политики, к устранению коррупции и авторитарного правления, так как управляющий представляет собой политически нейтральную фигуру, профессионала в сфере муниципального управления. Вместе с тем недостатком данной формы является невозможность населения влиять на политику, проводимую управляющим.

4. Комиссионная форма: комиссия образуется из выборных лиц, каждый из которых одновременно управляет каким-либо отделом местного исполнительного органа. В данной модели не предусматривается наличие высшего должностного лица. Недостатком этой организационной формы может быть лоббирование комиссионерами интересов только своих отделов, что может привести к дестабилизации.

Наряду с приведенными системами также существуют различные комбинированные организационные формы местного самоуправления. Например, получила широкое распространение такая форма, когда управляющий (глава исполнительного органа) назначается выборным должностным лицом (мэром) и напрямую подчиняется ему, а не совету. В этой форме, в отличие от формы «Совет – управляющий», жители имеют прямую возможность влиять на муниципальную политику, так как голосуя «за» или «против» мэра, который назначает и снимает управляющего, они тем самым голосуют за сохранение или замену городской администрации.

Специфика зарубежных моделей местного самоуправления, особенности их организационных форм и систем, степень взаимодействия органов государственной власти и органов местного управления во многом зависит от целого ряда факторов: исторического развития, географического положения, национальных традиций, культурных ценностей, экономических возможностей, политических интересов и т. п.

Вместе с тем некоторые исследователи также выделяют следующие общие тенденции в развитии зарубежных моделей местного самоуправления.

1. Усиление исполнительной власти местного самоуправления за счет представительной системы (например, за исполнительными органами закрепляется больший объем властных полномочий, представительные органы передают часть своих функций представительным органам). Это вызывает, с одной стороны, рост влияния бюрократии, а с другой – рост профессионализма в муниципальном управлении.

2. Возникновение проблемы формирования прочной финансово-экономической базы местного самоуправления, несмотря на то что каждый муниципалитет имеет свою собственность (земельную и иную), а органы местной власти активно стимулируют предпринимательские структуры и широко используют в своей работе такие экономические рычаги, как налоговый пресс, лицензирование, контракты с частными фирмами и т. п.

3. Изменение функций органов местного самоуправления: а) появляются новые функции, потребности в осуществлении которых раньше не было (например, экологические функции); б) часть функций органов местного самоуправления передается общественным объединениям и частным компаниям (например, уборка и утилизация мусора, озеленение и благоустройство территории); в) часть функций ликвидируется в связи с сокращением числа сельских поселений и роста городских поселений, что вызвано урбанизацией и демографическими изменениями; г) сужается роль местных органов власти в решении социальных вопросов.

4. Возникновение «эффекта бесплатного потребления», когда отдельными услугами пользуются те, для кого они не предназначены и кто за них не платит. Например, жители пригородных районов пользуются практически в полном объеме всеми благами города.

5. Видоизменение территории местного самоуправления: разукрупнение крупных городов и слияние сельских поселений.

6. Активное осуществление межмуниципального сотрудничества, объединение усилий муниципалитетов при решении совместных проблем.

Следует отметить, что Россия всегда тяготела к заимствованию и использованию зарубежного опыта, особенно в сфере местного самоуправления. Одним из наиболее ярких примеров стало принятие Закона от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ. Разработчики данного закона сумели добиться разумного сочетания положительных аспектов отечественного опыта создания и функционирования системы местной власти и элементов передового опыта организации власти на местах, заимствованных за рубежом.

Так, в основу Закона о местном самоуправлении 2003 г. была положена немецкая модель местного самоуправления, характеризующаяся многообразием форм осуществления местной власти в сочетании со значительным государственным регламентированием. Кроме того, была создана двухуровневая модель местного самоуправления и четко определена компетенция каждого уровня, как в германской и англосаксонской моделях местного самоуправления. Также впервые в России законодательно была закреплена такая организационная форма, как «Совет – управляющий», возникшая и получившая свое максимальное распространение в США.

Анализ зарубежного опыта организации местной власти и возможностей его адаптации в современных российских условиях позволит во многом смягчить трудности проведения муниципальной реформы в Российской Федерации.

В современном мире все большее распространение получают многоуровневые системы государственного управления. Основой отношений между уровнями власти в любом государстве является вопрос о распределении полномочий, ответственности и гарантии их деятельности. В настоящее время принципом формирования компетенции каждого уровня власти является наибольшая эффективность выполнения на соответствующем уровне определенных функций и задач.

В Германии местное самоуправление осуществляется общинами, городами, районами и муниципальными объединениями общин, т.е. всеми муниципальными образованиями, имеющими помимо государственной администрации также и органы власти, избираемые непосредственно гражданами. Особо выделяются также общины районного подчинения и города не районного подчинения.

Все муниципальные образования в Германии являются юридическими лицами, и, соответственно, обладают обособленным имуществом, самостоятельным бюджетом, правом вступать в юридически значимые отношения с третьими лицами, быть истцом и ответчиком в суде, действовать через собственные органы управления.

Задачи местного самоуправления регулируются федеральными и земельными законами. Государство делегирует часть своих функций органам самоуправления. Федерация и земли, таким образом, являются не единственными субъектами государственного управления. Общины и районы выполняют возложенные на них функции либо как институты самоуправления, либо от имени государства и по распоряжению государственного органа в рамках делегированных им функций.

К компетенции органов местного самоуправления Германии относятся местные налоги и сборы, вопросы развития местной экономики, коммунальные службы, службы поддержания общественного порядка, детские сады, школы, больницы. Фактически местное самоуправление охватывает практически все вопросы жизнеобеспечения населения. Федерация и федеральные земли имеют ограниченную компетенцию-строго определенные задачи, которые перечислены и регулируются законами. Муниципалитеты на территории своей общины вправе заниматься всеми делами, т.е. обладают общей юрисдикцией, ограниченной публично-правовыми задачами.

Основным документом, регулирующим юрисдикцию общин, является «Положение об общине». Хотя «Положение об общине» и принимается самостоятельно каждой федеральной землей, в целом данные положения очень похожи.

Задачи, которые не по силам одному муниципалитету, необязательно передаются вышестоящему уровню управления, общины могут решать их посредством объединения, либо путем добровольного соглашения между собой. Например, районы являются законодательно установленной формой объединения общин. При этом районы решают только те задачи, которые общины районного подчинения не могут решить самостоятельно. Также имеются добровольные объединения общин для совместного решения отдельных задач (например, содержание школ, институтов повышения квалификации для нескольких муниципалитетов) и объединения общин общего назначения (например, союз немецких городов). Благодаря подобной гибкой системе территориального самоуправления в большинстве случаев задачи, которые муниципалитет не может эффективно решить самостоятельно, передаются не на более высокий уровень государственного управления, а решаются, оставаясь в рамках местного самоуправления.

По отношению к государству муниципалитеты считаются частью федеральных земель, поэтому в Германии между федерацией и муниципалитетами практически не существует прямых отношений. Все основные вопросы взаимодействия органов местного самоуправления с государством строятся посредством федеральных земель.

Основной единицей политико-территориальной организации земель служат общины. Согласно ч. 2 ст. 28 Основного закона общинам должно быть гарантировано право регулировать дела местного сообщества в рамках закона и под собственную ответственность. Общинные союзы в рамках установленной законом сферы своих задач также имеют право самоуправления. Гарантия самоуправления охватывает также основы собственной финансовой ответственности. Часть 3 ст. 28 возлагает на федерацию обязанность обеспечить соответствие конституционного строя земель указанным принципам.

Из этих положений можно сделать вывод, что политико-территориальное устройство земель основывается на автономии общин, включающей их финансовую автономию, и что общины в пределах своей компетенции могут создавать общинные союзы.

Общины представляют собой сельские населенные пункты или их группы и города. Земли Берлин и Гамбург являются одновременно общинами. В пределах своей компетенции они ведают развитием инфраструктуры, общественным транспортом, туризмом, жилищным строительством, школьными и дошкольными заведениями, содержанием дорог, боль ниц, театров, библиотек, музеев, социальных и спортивных учреждений. Они могут устанавливать и взимать определенные законом налоги и сборы.

Общины и уезды принимают свои уставы. В ряде земель между уездом и центром находится промежуточная административно-территориальная единица - правительственный округ, в рамках которого решаются местные государственные задачи, и осуществляется государственный надзор за местным самоуправлением. Таких единиц 29.

Южногерманская модель, применяемая, в частности, в Баден-Вюртемберге, Баварии, характеризуется слиянием верхушки представительной корпорации и администрации. Представительная корпорация (общинный совет, городское собрание депутатов и тому подобное) избирается непосредственно населением. Так же избирается и глава администрации - бургомистр, который одновременно по должности председательствует в представительной корпорации. Эту модель называют конституцией совета.

Другая модель применяется в городах таких земель, как Гессен и Шлезвиг-Гольштейн, а также в городах-землях Берлине, Бремене и Гамбурге. Она характеризуется тем, что избранный населением представительный орган формирует свой коллегиальный исполнительный орган - магистрат или сенат, который состоит из бургомистра и почетных (то есть работающих общественных началах) членов. Называется такая модель «Конституция магистрата».

Третья модель характерна для земель Рейнланд-Пфальц, Саар, Шлезвиг-Гольштейн. Она предусматривает, что избранный населением представительную корпорацию, и местную очередь, избирает бургомистра, который возглавляет и представительную корпорацию, и местную администрацию, соединяя функции главы общины, и главы администрации. Такую модель именуют конституцией бургомистра.

Наконец, четвертая модель, существующая в землях Северный Рейн-Вестфалия и Нижняя Саксония, напоминает англосаксонскую систему "совет - управляющий". Представительный орган, как и везде, избирается непосредственно населением. Однако создаваемый этим орга ном исполнительный комитет не является местной администрацией, а готовит лишь решения представительного органа.

Наряду с исполнительным комитетом представительный орган избирает директора общины (города и так далее). Директор является главой администрации. Это так называемая северогерманская конституция, или конституция директора.

В уездах органами самоуправления служат представительный орган - крайстаг (уездный съезд) или крайсрат (уездный совет) и администрация во главе с ландратом (земским советником), который избирается либо населением, либо представительным органом.

В правительственных округах действуют правительственные президиумы во главе с правительственными президентами, которые осуществляют на местах полномочия земель.

Во второй части исследования мы пришли к следующим выводам:

Согласно основному закону Германия является демократическим и социальным федеративным государством. Федеративная Республика Германии построена по чисто территориальному принципу. Субъектами федерации являются земли.

Законодательная и исполнительная власть в Германии представлена парламентом, который состоит из двух палат: Бундестаг и Бундесрат. Судебная система в Германии представлена разветвленной системой судов.

Организация местного самоуправления в Германии весьма разнообразна. Немецкие исследователи выделяют четыре типа общин, классифицируя их с точки зрения соотношения представительного органа и администрации.